II OSK 2791/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "B." w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 526/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "B." w S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 526/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "B" w S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwany dalej: WINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice (zwany dalej: PINB) z 30 maja 2017 r., nr [...], znak: [...] i nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "B." z siedzibą w S. rozbiórkę budynku garażowego, oznaczonego na załączniku graficznym nr [...], o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,15 m x 5,90 m x 6,35 m x 3,02 m x 9,20 m x 6,06 m zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntów [...], położonej w S. przy ul. B. 31. WINB wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni pozwolenia na budowę 2 budynków garażowych. Następnie Wojewoda Łódzki decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S. i umorzył postępowanie w sprawie, uznając iż stała się ona bezprzedmiotowa bowiem budowa został zakończona. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 roku w sprawie II SA/Łd 490/16 oddalona została skarga na ww. decyzję Wojewody. Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; zwanej dalej: p.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowego nr 2 i nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia omawianego postanowienia dokumentów, o których mowa w przepisach art. 48 ust. 3 p.b. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie w [...] listopada 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...] PINB uchylił własne postanowienie z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], a następnie [...] marca 2017 r. wydał postanowienie nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] WINB uchylił postanowienia PINB nr [...] i [...]. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 472/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni na powyższe postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Sąd uznał, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 p.b., a nie art. 50 p.b. WINB wyjaśnił, że decyzja PINB wymagała korekty i doprecyzowania w zakresie określenia przedmiotu rozbiórki, dlatego konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji Dalej WINB wskazał, że kwestia dopuszczalność budowy budynku garażowego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona, została wyjaśniona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 490/16. Nie ma wątpliwości, że prawidłowym trybem postępowania jest tryb określony w art. 48 p.b. Inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie [...] listopada 2016 r., również wezwanie z [...] maja 2017 r. do wykonania postanowienia było nieskuteczne. Niewywiązanie się w terminie z obowiązku nałożonego w trybie art. 48 ust. 2 p.b. obliguje organ nadzoru do nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 526/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni ww. decyzję WINB z dnia [...] marca 2018 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego był związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2017 roku w sprawie II SA/Łd 472/17. W wyroku tym Sąd uznał, że inwestor w momencie rozpoczęcia realizacji inwestycji nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] grudnia 2015 r., ale decyzja ta z uwagi na wniesienie od niej odwołania, nigdy nie uzyskała przymiotu ostateczności. W efekcie rozpoznania odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę została mocą decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2016 roku uchylona, a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone. Ponadto w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. II SA/Łd 490/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazywał na konieczność legalizacji inwestycji w trybie art. 48 p.b. Realizacja inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej w postępowaniu odwoławczym oznacza konieczność wdrożenia postępowania na podstawie art. 48 p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżąca Spółdzielnia nie wykonała obowiązków, nałożonych w trybie art. 48 p.b. i to pomimo ponowionego po roku od upływu terminu wezwania do realizacji postanowienia. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa "B." zaskarżyła ww. wyrok z całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie rozważenia treści przepisów, które winny być stosowane w niniejszej sprawie, z uwagi na powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na związanie wyrokiem tegoż Sądu wydanego w sprawie II SA Łd 472/17 z dnia 3 listopada 2017 r. mimo, iż wyrok ten dotyczył innego zagadnienia prawnego, wobec czego zdaniem skarżącej Spółdzielni nie powinien pozbawiać możliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie do poczynienia samodzielnej oceny prawnej, tym bardziej, iż w orzecznictwie istnieją rozbieżności w zakresie interpretacji nowelizacji art. 28 ust 1 p.b., co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania skargi w zakresie ustalenia, w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie naprawcze; 2. art. 8 k.p.c. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a następnie uchyleniu tej decyzji (mimo, iż budowa została wykonana zgodnie z wytycznymi w niej zawartymi, a PINB po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze rozpoczęcia robót, nie zgłosił sprzeciwu), jedynie na podstawie uznania, iż decyzja nie była ostateczna, choć zgodnie z treścią znowelizowanego art. 28 ust. 1 p.b. wyeliminowano ten wymóg, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 48, a nie 50 p.b.; 3. art. 48 ust 1 pkt 1 p.b. poprzez jego bezzasadne zastosowanie , 4. art. 50 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 p.b. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że zaistniały wszelkie okoliczności do zastosowania prawa naprawczego na podstawie tychże przepisów; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Spółdzielni wyrok w sprawie II SA/Łd 472/17 nie dotyczył przedmiotowo tego samego postępowania, gdyż związany był on ze wstrzymaniem robót budowlanych. Niniejsze postępowanie dotyczy natomiast wydania nakazu rozbiórki budynku garażowego. Nowelizacją z dnia [...] lutego 2015 r. z art. 28 p.b. wyeliminowano obowiązek uzyskania "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta jest wynikiem przekonania ustawodawcy, że dzięki temu dojdzie do przyspieszenia procesu budowlanego. W związku z przedmiotową nowelizacją utracił aktualność pogląd, zgodnie z którym wyklucza się dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę. Skarżąca Spółdzielnia po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. zawiadomiła PINB o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych, zgodnie z treścią art. 41 ust 1 pkt 4 p.b. Mimo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, PINB nie zgłosił sprzeciwu, wobec czego skarżąca przystąpiła do wykonywania robót. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną kluczowym było odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Natomiast zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył art. 153 p.p.s.a. uznając, że kwestia trybu w jaki powinno być prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego została rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 472/17 wobec czego zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji nie mogły pominąć oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwagi do art. 153; Wyrok NSA z 16.03.2021 r., I OSK 2665/20, LEX nr 3164066). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 472/17 dotyczył niewątpliwie tej samej sprawy administracyjnej, jaką jest legalizacja budynku garażowego. Rozstrzygnięcie to dotyczyło postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., poprzedzającego wydanie nakazu rozbiórki. Sąd I instancji nie mógł zatem ponownie oceniać tych okoliczności, które zostały już przesądzone w omawianym wyroku. Przesądzone zostało już zatem, że postępowanie w sprawie wybudowanych budynków garażowych powinien prowadzić organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 p.b. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie wykonała obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., wobec czego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było orzeczenie rozbiórki obiektu garażowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.