II OSK 1327/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 101/16 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a., sygn. akt II SA/Gd 101/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [..] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta S. nakazał J. i S. K. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, obejmujących budowę szklarni na działce nr [..], usytuowanej przy ul. N. w S., wykonywanych bez pozwolenia na budowę, oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów w terminie do 31 grudnia 2012 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta S. w decyzją z [..] października 2015 r. z uwagi na niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z [.]. czerwca 2012 r., nakazał J. K. i S. K. rozebrać szklarnię, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, a wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez J. K., [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty w ten sposób, że nakazał J.K.i S.K. rozebrać budynek szklarni o wymiarach 7,30 m x 3,20 m i wysokości kalenicy – 2,45 m, usytuowany na działce nr 320/12 przy ul. N. w S .wybudowany w roku 1995 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami wynikającymi z art. 29 – 31 ww. ustawy. Tymczasem inwestorzy nie przedstawili takiego pozwolenia. W tej sytuacji, organ nadzoru budowlanego I instancji był zobligowany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W toku tego postępowania organ I instancji wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymienionych w sentencji postanowienia dokumentów z zagrożeniem, że brak ich przedstawienia będzie skutkował orzeczeniem rozbiórki. Zobowiązani w wyznaczonym terminie (tj. do 31 grudnia 2012 r.) nie przedłożyli żadnego z dokumentów wskazanych w sentencji ww. postanowienia, co oznacza jednocześnie, że inwestorzy nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia do legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji. W konsekwencji, zasadne stało się wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej szklarni. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że w jego ocenie zasadne jest doprecyzowanie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji organu I instancji, gdyż ma znaczenie dla ewentualnego postępowania egzekucyjnego, jeśli strona zobowiązana nie wykona nałożonego obowiązku. W związku z tym, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wydał decyzję, w której uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy doprecyzował, że rozbiórka dotyczy budynku szklarni. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, co prowadzi do wniosku, że przedmiotowa szklarnia posiada wszystkie cechy, kwalifikujące ją jako budynek. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że chybione jest stanowisko odwołującej się, że niniejsza szklarnia stanowi obiekt małej architektury, niewymagający ani pozwolenia ani zgłoszenia. Jak wskazano powyżej, jest to budynek zgodnie z definicją art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto kwestia charakteru szklarni jako budynku została jednoznacznie przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 110/03. Organ odwoławczy uznał także za nieuzasadnione zarzuty naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Odwołująca się miała bowiem na każdym jego etapie możliwość zapoznania się z dokumentami sprawy i ustosunkowania do treści z nich wynikających. Organ podkreślił też, że wbrew zarzutom odwołania, słuszny interes odwołującej się został uwzględniony w toku postępowania, gdyż miała ona możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, z czego jednak nie skorzystała. Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że bezsporne w niniejszych okolicznościach faktycznych jest, że przedmiotowy obiekt budowlany, tj. szklarnia o wymiarach 7,30 m x 3,20 m i wysokości kalenicy 2,45 m, usytuowana na działce nr [..] przy ul. N. 9b w S., została wybudowana wiosną 1995 r. bez pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ustawy Prawo budowlane obowiązującym w dacie wybudowania tego obiektu, wymagał on pozwolenia na budowę. Jednocześnie, odnosząc się do kwestii charakteru tego obiektu, Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi, jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa szklarnia stanowi obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, wypełnionej szkłem, posadowiony na fundamencie betonowym o szerokości 14-15 cm i o dachu dwuspadowym, a zatem spełnia przesłanki uznania za budynek, w świetle cytowanego wyżej art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności te znajdują potwierdzenie także w przedłożonej przez skarżącą inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną, sporządzonej na jej zlecenie w lipcu 2006 r., bowiem wynika z niej, że przedmiotowy obiekt o konstrukcji stalowej posadowiony jest na betonowych fundamentach o szerokości 15 cm a głębokości około 50 cm i pokryty dachem. W tej sytuacji, twierdzenia skarżącej o braku fundamentów są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w tym przedłożonym przez samą skarżącą. O charakterze powyższego obiektu budowlanego i uznaniu go za budynek przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 26 października 2005 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 110/03 dotyczącej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Z uwagi bowiem na fakt, że budynek ten wybudowany został w 1995 r., na gruncie obowiązujących wówczas przepisów istniała możliwość zalegalizowania go w następstwie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Podstawą prawną tego trybu legalizacji był art. 49 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Zgodnie z tym przepisem nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zgodnie z ust. 2 art. 49, jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio. Powyższe oznaczało, że na gruncie zacytowanego art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., postępowanie legalizacyjne było dwuetapowe – jego pierwszym etapem było postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, którego uzyskanie stanowiło negatywną przesłankę do orzeczenia rozbiórki i czyniło bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca ostatecznie nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku szklarni, gdyż w decyzji z [..] sierpnia 2008 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania J.K. i S. K. pozwolenia na użytkowanie ww. szklarni. Skarga na tę decyzję organu odwoławczego została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 grudnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Gd 741/08. Jednocześnie, w toku toczącego się w latach 2002 – 2008 postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie analizowanego obiektu budowlanego, w następstwie złożenia skargi na decyzję Wojewody [..] z [..] grudnia 2002 r. wydaną w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 26 października 2005 r., w sprawie II SA/Gd 110/03 przesądził, że przedmiotowa szklarnia nie może być uznana za obiekt małej architektury, gdyż spełnia przesłanki uznania jej za budynek z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ze względu na swoją kubaturę, konstrukcję i związanie z gruntem. Orzeczenie to, a ściślej - wynikająca z niego ocena prawna odnośnie charakteru przedmiotowego obiektu, jest wiążąca dla sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Skoro, jak wskazano powyżej, postępowanie legalizacyjne prowadzone w niniejszej sprawie jest dwuetapowe – podstawą materialnoprawną jego pierwszego etapu był ww. art. 49 ustawy Prawo budowlane, natomiast jego drugi etap toczy się w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, to uznać należy, że wyrok sądu administracyjnego zapadły w następstwie skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 49 ustawy – Prawo budowlane jest wiążący także w drugim etapie trwającego postępowania legalizacyjnego, a więc w niniejszym postępowaniu, którego podstawą materialną jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy. W ocenie Sądu I instancji ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego z 26 października 2005 r. w kwestii charakteru prawnego spornego obiektu budowlanego jest wiążąca także w niniejszym postępowaniu, a to sprawia, że z uwagi właśnie na treść art. 153 P.p.s.a. sąd orzekający w niniejszym składzie nie mógłby zaakceptować ustaleń przeciwnych. Niezależnie od tego, nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, iż przedmiotowa szklarnia spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co wynika jednoznacznie z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, a omówionego powyżej. Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej szklarni, zatem zasadnie organy administracji przystąpiły do drugiego etapu legalizacji, uregulowanego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów w postanowieniu z [..] czerwca 2012 r. obowiązek przedłożenia wyszczególnionych w nim dokumentów w terminie do 31 grudnia 2012 r. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie dostarczyli wymaganych dokumentów. Jednocześnie, po zakończeniu wszczętego na wniosek inwestorów postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z [..] czerwca 2012 r., zawierającego zobowiązanie do przedłożenia dokumentów, organ I instancji - w piśmie z 4 września 2015 r. (k. 69 akt organu I instancji), działając na podstawie art. 10 K.p.a., poinformował inwestorów, że obowiązek nałożony na nich postanowieniem z [..] czerwca 2012 r. jest nadal wymagalny i wezwał ich do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z tego postanowienia pod rygorem orzeczenia rozbiórki. Pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżącej (radcy prawnemu) w dniu 9 września 2015 r., a S. K. w dniu 21 września 2015 r. Decyzję w przedmiocie rozbiórki organ wydał zaś dnia [..] października 2015 r. Ze wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że nakazana rozbiórka była efektem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 tej ustawy, który określa między innymi warunki legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, a z których inwestor samowolnie wykonujący roboty budowlane może, ale nie musi skorzystać. Orzeczona w niniejszych okolicznościach faktycznych rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez skarżącą i jej męża dokumentów wymaganych przez organ do legalizacji. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła J. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 153 P.p.s.a w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie iż postępowanie legalizacyjne było dwuetapowe, podczas gdy postępowanie toczące się w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane ma odrębny charakter od postępowania toczącego się w oparciu o art. 49 tej ustawy, a w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2005r., sygn. akt II SA/Gd 110/03, podczas gdy ta ocena prawna została wyrażona w sprawie odrębnej i nie wiąże Sądu w niniejszym postępowaniu, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 153 P.p.s.a w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez uznanie, iż w. niniejszej sprawie Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 110/03, podczas gdy wskutek zmiany przepisów art. 48 oraz art. 49 ustawy Prawo budowlane, dokonanej nowelizacją, jaka weszła w życie 11 lipca 2003 r. Sąd nie był związany tą oceną, 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 104 § 1 K.p.a., poprzez orzekanie przez, organ administracyjny I instancji w oparciu o przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie wybudowania szklarni przez skarżącą, to jest w roku 1995, podczas gdy organ I instancji winien był orzekać w oparciu o stan prawny, jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji, to jest w dniu 12 października 2015 r., 4. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez niezastosowanie, podczas gdy szklarnia będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest w istocie oranżerią, a więc obiektem nie wymagającym pozwolenia na budowę; 5. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż szklarnia będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem, podczas gdy obiekt ten nie posiada fundamentów, lecz betonową wylewkę (cokół), wobec czego nie spełnia przesłanek aby zostać uznaną za budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz poprzez niewzięcie pod uwagę funkcji, jaką spełnia obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznawania zgłoszonych zarzutów kasacyjnych wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż materialnoprawną podstawą wydania decyzji skontrolowanej przez Sąd I instancji w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną był art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Jak trafnie w związku z tym zauważył w uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji orzeczona w niniejszych okolicznościach faktycznych rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez skarżącą i jej męża dokumentów wymaganych przez organ do legalizacji. Mimo takiej sytuacji procesowej skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej prawidłowości wykładni, bądź zastosowania w sprawie tych przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, jak też prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności istotnych prawnie ze względu na treść tych regulacji, co skutkowało tym iż wywiedziona skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczna niezależnie od oceny trafności zgłoszonych w niej zarzutów. Przypomnieć bowiem trzeba, iż to art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyznacza hipotetyczny stan faktyczny, z którym norma prawna wiąże konsekwencje prawne. Z przyjętej regulacji wynika wprost, że inwestorzy zobowiązani zostali do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów. To wykonanie tego obowiązku otwierało procedurę legalizacji, a niewykonanie tego obowiązku skutkowało określonymi w przepisie konsekwencjami. Wszelkie zgłaszane zarzuty kasacyjne winny być zatem powiązane z wykazaniem w jaki sposób naruszenie wskazanych w nich przepisów wpływa na wadliwość zastosowania w sprawie art. 48 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czego jednakże w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło. Odnosząc się zaś do poszczególnych zgłoszonych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wskazywany jako wzorzec kontroli przepis stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postanowienia art. 153 oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. również wyroki NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. IV SA 527/97, dost. LEX nr 47275 i z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, dost. LEX nr 1598312). Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego orzeczenia zauważyć należy, iż szeroko rozumiana sprawa administracyjna, której dotyczyła tak decyzja skontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2005r., sygn. akt II SA/Gd 110/03, jak i decyzja będąca przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie wydane zostały ramach jednej sprawy administracyjnej dotyczącej zbadania legalności posadowienia przez J. i S. K. na stanowiącej ich własność działce nr [..] obiektu budowlanego w postaci szklarni. Zachodzi zatem tożsamość tak co do podmiotów będących adresatami decyzji, jak i co dom ich przedmiotu, w tym w szczególności podstawy faktycznej jaką jest posadowienie w określonym czasie i w określonym miejscu danego, konkretnego obiektu budowlanego. Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia, iż prawodawca kwestię zbadania zgodności z prawem budowy danego obiektu budowlanego, jego legalizacji i ewentualnie przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę rozdzielił na kilka formalnie odrębnych postępowań administracyjnych przewidując kończenie poszczególnych etapów szeroko rozumianego postępowania legalizacyjnego wydawaniem kolejnych zaskarżalnych rozstrzygnięć organów administracji. Nie zmienia to bowiem faktu, że przedmiot postępowania pozostaje cały czas ten sam, a jest nim dany obiekt budowlany. Podkreślenia wymaga, iż prowadzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego jest bezpośrednim następstwem sposobu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe wynika wprost z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., stanowiącego, iż jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio. Co za tym idzie nie sposób w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane abstrahować od ocen prawnych wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu sądu zapadłym w wyniku sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, albowiem postępowanie dotyczące rozbiórki przedmiotowej szklarni jest następstwem tegoż postępowania. Podkreślić bowiem należy, iż gdyby nie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w z dnia 26 października 2005 r., sygn. II SA/Gd 110/03, który uchylił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej szklarni, to w ogóle nie zaistniałaby potrzeba prowadzenia postępowania w przedmiocie jej rozbiórki. Nie jest zatem prawidłową teza stanowiąca podstawę pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ustawy Prawa budowlanego miało charakter odrębny od postępowania prowadzonego uprzednio w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego samego obiektu i co za tym idzie w kontrolowanym obecnie postępowaniu tak orzekające w nim organy, jak i WSA w Gdańsku nie był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu tego samego Sądu z dnia 26 października 2005 r., sygn. II SA/Gd 110/03. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2 wskazać należy, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zmieniającej między innymi tryb postępowania w stosunku do samowoli budowlanych jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, stanowił, że do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. Zauważyć jednakże należy, którą to okoliczność przeoczył autor skargi kasacyjnej, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. P 27/05 art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższego za prawidłowe uznać należy dalsze prowadzenie przez właściwe organy na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej szklarni także po dniu 11 lipca 2003 r., a następnie wobec odmówienia ostateczną decyzją udzielenia tegoż pozwolenia i jednoznacznej treści art. 49 ust. 2 in fine tej samej ustawy przeprowadzenie na postępowania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z wskazanego w skardze kasacyjnej jako naruszony przepisu ustawy nowelizującej nie wynikało nadto, by zmiana stanu prawnego wynikła ze zmiany tą ustawą treści art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane miała wpływ na ocenę związania organów orzekających w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane ocenami prawnymi WSA w Gdańsku wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu wydanym w toku kontroli sądowej orzeczenia w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego samego wzniesionego samowolnie obiektu. Co za tym idzie za oczywiście bezzasadny uznać należy także drugi z zarzutów zgłoszony w skardze kasacyjnej. Zupełnie niezrozumiałym jest nadto na czym polegać miałoby naruszenie czy to przez Sąd I instancji, czy to przez orzekające w sprawie organy art. 104 § 1 K.p.a. wskazanego jako wzorzec kontroli zarówno w tym zarzucie, jak i w zarzucie oznaczonym jako 3. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś tak zarzuty skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienie w żaden sposób nie wiążą zgłaszanych przez autora skargi kasacyjnej naruszeń prawa z treścią tej regulacji. Powyższe uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontrolki zaskarżonego orzeczenia pod kątem naruszenia tegoż przepisu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów. Brak właściwego skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia i powiązania z zawartością wskazywanego jako naruszony przepisu powoduje zaś niemożność odniesienia się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Odnośnie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 3 wskazać nadto należy, iż nie może stanowić naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania wadliwe ustalenie przez sąd i organy jakie (w jakim brzmieniu) przepisy prawa materialnego winny znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem jest to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, co przesądza o tym, iż nie mógł okazać się skuteczny tak sformułowany zarzut naruszenia art. 104 § 1 K.p.a. A contrario oznacza to, iż skarżąca kasacyjnie zgłaszając zarzut oznaczony nr 3 nie wskazała w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego stawia tezę, iż organ I instancji winien był orzekać w sprawie wyłącznie w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania jego decyzji, to jest [.]. października 2015 r., a nie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie pobudowania szklarni, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny prawidłowości tegoż stanowiska w związku z rozpatrywaniem tegoż zarzutu. Nietrafność zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami 1 i 2, oznacza, iż prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, iż wynikająca z wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. II SA/Gd 110/03 ocena prawna odnośnie charakteru przedmiotowego obiektu, jest zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. wiążąca także w postępowaniu dotyczącym rozbiórki przedmiotowego obiektu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że w zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Pogląd taki, sformułowany w literaturze (por. T. Woś, Postępowanie..., s. 266–267), należy również uznać za utrwalony w orzecznictwie (por. wyrok NSA oz. w Poznaniu z dnia 16 października 1997 r., sygn. I SA/Po 263/97, dost. LEX nr 30884; wyroki NSA z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1560/97, dost. LEX nr 41916, z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. IV SA 1177/97, dost. LEX nr 47301, z dnia 22 października 2014 r., sygn. II FSK 2472/12, dost. LEX nr 1591744, z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. II FSK 451/08, dost. LEX nr 526493; wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. VI SA/Wa 1052/05, dost. LEX nr 190859 oraz z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. I SA/Wa 1597/06, dost. LEX nr 320090). Niewątpliwie wiążąca ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2005 r., sygn. II SA/Gd 110/03 obejmowała tak przesądzenie, iż nie jest prawidłowym kwalifikowanie przedmiotowej szklarni jako obiektu małej architektury w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, jak iż obiekt ten spełniał przesłanki do uznania go za budynek w rozumieniu art. 3 pkt ustawy 2 Prawo budowlane. Związanie sądów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oznacza, że nie mogą one w przyszłości, orzekając w tej samej - w znaczeniu materialnym - sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się temu prawomocnemu wyrokowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. I GSK 534/12, dost. LEX nr 1487724). Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się (a pogląd ten w całości podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie), że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie pobudowania danego obiektu. Przypomnieć dalej trzeba, że pod rządami z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane cały czas obowiązywała i obowiązuje wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.). Wyjątki od tej powszechnej zasady wprowadza art. 29 ustawy Prawo budowlane, określający w ust. 1 jakiego rodzaju budowy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w ust. 2 określający katalog robót budowlanych takowego pozwolenia nie wymagających. Ujęcie danej kategorii budowy, bądź robót budowlanych w powyższych katalogach wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza przy tym jeszcze zwolnienia danego rodzaju budów bądź robót z reglamentacji objętej przepisami prawa budowlanego, albowiem w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prawodawca wskazał jakie rodzaje budów i robót budowlanych spośród wskazanych w art. 29 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Wprowadzanie przez ustawodawcę do art. 29 ust. 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane i powiązanego z nim art. 30 ust. 1 tej samej ustawy, zmian polegających na uzupełnianiu tych regulacji o nowe kategorie obiektów i robót budowlanych, nie oznacza zatem wyłącznie obejmowania tychże nowych kategorii obiektów i robót budowlanych reglamentacją polegającą na obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przede wszystkim zwalnianie przedmiotów tych zmian spod generalnego obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Co za tym idzie zmiana stanu prawnego zaistniała już po wybudowaniu przedmiotowej szklarni nie miała wpływu na wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. II SA/Gd 110/03, iż przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu małej architektury oraz, że obiekt ten spełnia przesłanki art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ze względu na swoją kubaturę, konstrukcje, czy związanie z gruntem. Powyższe oznacza, że skoro przedmiotowy obiekt w dacie jego pobudowania wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, to prawidłowym było prowadzenie w stosunku do niego postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlanego i dla oceny powyższej okoliczności bez znaczenia pozostawały późniejsze zmiany stanu prawnego. Zauważyć bowiem należy, iż obowiązujący w dacie realizacji przedmiotowego obiektu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zwalniał spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji tego rodzaju obiektów budowlanych jak wzniesiony przez inwestorów, a który - zgodnie z wiążącym orzekające w sprawie organy i sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2005 r., sygn. II SA/Gd 110/03 - nie stanowił obiektu małej architektury, lecz budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazać należy, iż pojęcie przydomowej oranżerii wprowadzone zostało do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005, nr 163, poz. 1364), która to nowelizacja weszła w życie z dniem 26 września 2005 r. i co za tym idzie nie mogła mieć znaczenia dla oceny, czy uzyskania pozwolenia na budowę wymagała inwestycja zrealizowana na wiele lat przed tą datą. Tak orzekający w sprawie WSA w Gdańsku, jak i organy nadzoru budowlanego nie mogły zatem naruszyć tego przepisu w brzmieniu przywoływanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, albowiem w ogóle nie znajdował on w tej wersji zastosowania w kontrolowanej sprawie. Niejako na marginesie powyższych rozważań o zasadniczym dla sprawy znaczeniu zauważyć nadto trzeba, iż nawet znowelizowany art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z wymogu uzyskania pozyskania pozwolenia na budowę zwalniał budowę nie wszelkich, a jedynie przydomowych oranżerii, do której to kategorii obiekt pobudowany przez skarżących obiekt nie mógłby zostać zaliczony, albowiem jako obiekt wolnostojący nie spełnia przesłanki "przydomowości" odnoszonej przez prawodawcę, tak do ganków, jak i oranżerii, a oznaczającej powiązanie tego rodzaju obiektu z budynkiem przy którym jest usytuowany bezpośrednio. Wobec prawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, iż w sprawie wiążący charakter mają oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia za oczywiście bezzasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie do obiektu wzniesionego przez skarżącą kasacyjnie i jej męża, albowiem tak orzekające w sprawie organy, jak i sądu administracyjne obu instancji nie były uprawnione do odstąpienia przy rozpoznawaniu sprawy od oceny prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku przedstawionej w powyższym prawomocnym wyroku. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane było w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe albowiem sporny obiekt szklarni jako posiadający fundamenty oraz przegrody ścian i dachu spełniał przesłanki do uznania go za budynek. Niewątpliwie jest to obiekt trwale związany z gruntem, albowiem o trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność Niewątpliwe budynek przedmiotowej szklarni takie trwałe powiązanie z gruntem posiada. Obiekt ten posiada również fundament rozumiany jako element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli i za pomocą którego jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Betonowa wylewka na jakiej posadowiony jest obiekt ma bowiem zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody – a więc pełni funkcję fundamentu. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania tegoż fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też akcentowane przez autora skargi kasacyjnej wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie. Zauważyć bowiem trzeba, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (por. wyroki NSA z 21 października 2015 r., sygn. I OSK 253/14, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09 oraz z dnia 1 października 2009, sygn. II OSK 1461/08 – wszystkie dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.