II OSK 1596/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska ( spr.) Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 61/09 w sprawie ze skargi [...] z o.o. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2009r., sygn. akt II SA/Wr 61/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W-wie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego. Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Wrocławia decyzją z [...] października 2008r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia ww. Spółki dotyczącego zainstalowania nośnika reklamowego przy ul. [...] we Wrocławiu (działka nr [...], AM-19, obręb Psie Pole). Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. - utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując że zgłoszone roboty budowlane polegają na zainstalowaniu nośnika reklamowego na fundamencie o wysokości ok. 5,68m - w tym tablicy informacyjnej o wym. 6m x 3m - na podstawie żelbetowej o wym. 2m x 3,4m, dlatego wymagają pozwolenia na budowę nie zostały bowiem wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgłoszenia wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (...). Zgłoszona inwestycja dotyczy natomiast obiektu wolno stojącego, związanego z gruntem podstawą żelbetową, będącą częścią konstrukcji nośnika reklamowego przekazującą obciążenie na grunt. Obiekt jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada zatem cechom budowli, wymienionych w art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ww. ustawy. Jest to budowla wolno stojąca trwale związana z gruntem, której posadowienie wymaga przygotowania nośnika i wzmocnienia gruntu, który musi stanowić stabilną podstawę dla słupa i tablicy. Organ dodał, że o trwałym związaniu z gruntem nie decyduje to, czy budowla ma fundamenty, jak i wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom niszczącym, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy podstawy, uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przez wiatr. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ww. ustawy wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest budową, tak więc zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy więc utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolno stających, trwale związanych z gruntem, które są budowlami. Ich budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Realizacja takich urządzeń wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od miejsca ich usytuowania. W przypadku, gdy budowlą taką jest nośnik reklamowy, a więc obiekt o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, to musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany trwale z gruntem, nawet gdyby nie był zagłębiony w ziemi. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. i domagając się jej uchylenia wskazała, że nie jest dopuszczalne dzielenie urządzenia reklamowego na elementy i stosowanie do nich odrębnych reguł. W pojęciu "urządzenia reklamowego" mieszczą się bowiem konstrukcja nośna i tablica reklamowa. Instalacja urządzenia reklamowego jest zatem montażem wszystkich elementów tworzących to urządzenie. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo. W skardze podniesiono, że organ odwoławczy mówi o "trwałym posadowieniu", natomiast ustawodawca w art. 3 pkt 3 ww. ustawy używa pojęcia "trwałego związania z gruntem". Pojęcia te nie są tożsame i nie można ich stosować wymiennie. To, że obiekt jest trwale posadowiony nie oznacza, że jest trwale związany z gruntem. Antonimem pojęcia "trwale związany z gruntem" jest pojęcie "nietrwale związany z gruntem". Występują zatem dwa sposoby związania z gruntem trwałe i nietrwałe. Ustawa nie definiuje pojęcia "trwałego związania z gruntem". Do jego wyjaśnienia musi być zatem brane pod uwagę jego znaczenie, stosowane w języku polskim. "Związanie" oznacza "połączenie", a trwałe związanie - to połączenie dwóch rzeczy, których nie da się rozdzielić bez zniszczenia obu rzeczy, jednej z nich lub połączenia. Wykładnia organu powoduje, że wszystkie obiekty związane z gruntem siłami grawitacji są obiektami trwale związanymi z gruntem, co sprawia, że pojęcie to przestaje mieć znaczenie, gdyż nie będą występować urządzenia reklamowe nietrwale związane z gruntem. Sąd I instancji wskazał, że konstrukcja tablicy reklamowej składa się z przestawnej, prefabrykowanej, żelbetowej podstawy /fundament/, słupa nośnego z rur stalowych, do którego zamocowana będzie konstrukcja wsporcza, składająca się z poziomych rygli połączonych ze sobą czterema pionowymi elementami oraz ściągami. Do konstrukcji wsporczej ma być zamocowana tablica, składająca się z 8 brytów o szer. 77 cm z blachy stalowej ocynkowanej grubości 0,75 mm, usztywnionej w środku zgrzewanym profilem blachy 0,75 mm. Całość w ramie z blachy stalowej o szer. 18 cm. Podstawa żelbetowa o wymiarach 2m x 3,4m x 0,5m. W podstawie osadzonych będzie 12 kotew. Podstawa ma być ustawiona bezpośrednio na podłożu. W opisie technicznym bezwzględnie nakazano, przed wykonaniem podstawy żelbetowej, sprawdzenie: rozstawu kotew i porównanie z rozstawem otworów w podstawie słupa, zabezpieczenie śrub przed odkręceniem. Stan zakotwienia, a w szczególności dokręcenie śrub nakazano kontrolować minimum dwa razy w roku. Sąd I instancji stwierdził, że konstrukcja ma zapewnić stabilne i bezpieczne połączenia z gruntem. Podany sposób wykonania i użytkowania wskazuje, że zachodzi potrzeba takiego posadowienia /połączenia z gruntem/, które uniemożliwi przesunięcie, przewrócenie urządzenia reklamowego. Sąd podzielił stanowisko organów, że inwestycja jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, wymagającym pozwolenia na budowę. Urządzenie o opisanych wyżej parametrach nie może bowiem korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, że w terminie "instalowanie" mieszczą się roboty budowlane polegające na postawieniu obiektu na gruncie. W orzecznictwie bowiem przyjęto, że instalacja urządzenia reklamowego oznacza montaż elementów, łącznie tworzących to urządzenie. Instalowanie polega więc na wykonaniu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w sposób nieuprawniony odniósł się do cech urządzenia reklamowego, jego wielkości, na które ustawodawca w ogóle nie wskazuje. Również art. 3 pkt 3 ww. ustawy wskazując, że urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem stanowią budowlę, nie odnosi się do ich rozmiarów czy wagi. Jedyną cechą, jaką wskazuje jest ich trwałe związanie z gruntem. Rozróżnienia urządzeń reklamowych należy zatem dokonywać jedynie według kryterium trwałości związania z gruntem. Podkreślono, że celem konstrukcji jest zapewnienie stabilności i trwałości posadowienia, aby zapewnić bezpieczeństwo i przeciwstawić się czynnikom mogącym zniszczyć lub przesunąć urządzenie reklamowe. Przyjęto takie rozwiązanie dlatego, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem. Trwałe związanie z gruntem powoduje, że nie jest konieczne zastosowanie postawy fundamentowej o tak dużej masie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, trwałe połączenie słupa i tablicy z podstawą nie powoduje, że całe urządzenie połączone jest trwale z gruntem. Urządzenie reklamowe posiadające tą samą konstrukcję, może być ustawione na innym obiekcie budowlanym jak i na gruncie i nie wpływa to ani na sposób połączenia z tym obiektem ani z gruntem. Stabilność konstrukcji zapewniona jest bowiem przez ciężar urządzenia. Połączenie z gruntem, czy też z obiektem budowlanym występuje przez fakt zetknięcia z gruntem lub obiektem budowlanym, ale połączenie to nie ma charakteru trwałego - z uwagi na brak jakiegokolwiek technicznego związania. Zestawienie art. 3 pkt 3 i pkt 5 Prawa budowlanego nakazuje przyjęcie, że o tym, czy dany obiekt jest związany trwale z gruntem, decyduje nie stabilność i trwałość posadowienia, ale fakt istnienia związania (połączenia) z gruntem. Takim związaniem nie jest oddziaływanie siły grawitacji, gdyż ustawodawca nie rozróżniałby obiektów niepołączonych trwale z gruntem, takich jak strzelnice, kioski uliczne (...). Sąd I instancji dokonał zatem nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt 3, rozszerzając znaczenie pojęcia "trwale związany" w sposób niedopuszczalny. Taka wykładnia jest sprzeczna z wykładnią językową, celowościową i systemową. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 174 ust. 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec uznania przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, że zgłoszenie dotyczy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie autora skargi kasacyjnej wymieniony w zgłoszeniu nośnik reklamowy wprawdzie jest trwale posadowiony na gruncie, jednak nie jest z nim trwale związany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Pojęcie trwałego posadowienia, nie może być bowiem utożsamiane z pojęciem trwałego związania z gruntem. Zdaniem skarżącej o trwałym związaniu (połączeniu) z gruntem, decyduje sposób związania (połączenia) z gruntem, gdyż ustawodawca, dopuszcza również możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów tymczasowych, wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekty te są ustawione na gruncie, a ich masa, z uwagi na siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia. Powyższe zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wskazać bowiem trzeba, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie dotyczy konstrukcji składającej się z przestawnej, żelbetowej podstawy o wymiarach 2m x 3,4m x 0,5m z osadzonymi w niej 12 kotwami, słupa nośnego z rur stalowych, do którego zamocowane będą elementy wsporcze, w postaci poziomych rygli połączonych ze sobą czterema pionowymi elementami oraz ściągami. Do powyższej konstrukcji ma być zamocowana tablica reklamowa o wymiarach 6m x 3m, składająca się z 8 brytów z blachy stalowej. Wielkość i konstrukcja objętego zgłoszeniem nośnika reklamowego świadczą o tym, że stanowi ono trwale związane z gruntem wolnostojące urządzenie reklamowe. To właśnie wielkość determinująca trwałość tego urządzenia reklamowego podyktowaną względami bezpieczeństwa - a nie technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce - przesądzają o tym, że urządzenie to należy traktować jako trwale związane z gruntem. Ponadto, wbrew argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykonanie planowanego urządzenia reklamowego niewątpliwie nie będzie polegało na instalowaniu, tylko na budowie. Wykonywanie bowiem obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak fundament, czy konstrukcja nośna - bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane - świadczą o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie można było zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że jest to urządzenie reklamowe wymienione w art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego. Z konstrukcji tego przepisu jasno wynika, że w ust. 1 zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a w ust. 2 innych niż budowa obiektu budowlanego robót budowlanych. Zgodnie zatem z powołanym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. W definicji robót budowlanych określonej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wskazuje się, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem tylko tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową wymienioną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, definicja legalna "tymczasowego obiektu budowlanego" zawarta w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego potwierdza powyższe stanowisko. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obiektami tymczasowymi są obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, nawet jeżeli są trwale związany z gruntem, a także obiekty niepołączone trwale z gruntem, przykładowo w tym przepisie wymienione. Obiekty te nie są trwale związane z gruntem i takiego związania - ze względu na bezpieczeństwo ich użytkowania - nie wymagają. Ustawa nie daje zatem podstaw przeciwstawiania pojęcia "trwałego posadowienia" obiektu i "trwałego związania z gruntem" takiego obiektu. Prawidłowo było zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ustawa Prawo budowlane wyróżnia bowiem urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3, oraz urządzenia reklamowe, do których zastosowanie znajduje art. 29 ust. 2 pkt 6, odnoszący się do wolnostojących niezwiązanych trwale z gruntem, które są urządzeniami przenośnymi o małych gabarytach, w skład których nie wchodzą części typowo budowlane. Na koniec dodać należy, że przedstawione wyżej stanowisko, znajduje potwierdzenie w ukształtowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06; z dnia 10 marca 2008r. sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06 niepubl.; z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05 niepubl.; z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 oraz z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1963/08). Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.