II OSK 1447/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1194/17 w sprawie ze skargi P. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1194/17, na skutek skargi P. K. uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., którym stwierdzono wygaśniecie mandatu skarżącego, jako radnego Rady Dzielnicy [...]. Powołanym zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie skarżącemu mandatu radnego dzielnicy [...] z powodu naruszenia zakazu prowadzenia i zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której skarżący uzyskał mandat. Zarządzenie to zostało wydane w związku z ustaleniem, że skarżący prowadzi osobiście oraz poprzez zarządzanie, jako członek zarządu, Stowarzyszeniem [...], działalność gospodarczą na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni 29.423 m2, co do której Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r., która stała się ostateczna w dniu 21 września 2016 r., stwierdził nabycie przez W., jako "zajętej pod część drogi publicznej", prawa własności z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. Wydając powołane zarządzenie Wojewoda [...] przyjął, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się w tej sprawie na mocy art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący, wybrany radnym Dzielnicy [...] w 2014 r., jest od 2006 r. prezesem Stowarzyszenia [...] oraz że Stowarzyszenie to prowadzi targowisko m.in. na działce, której dotyczyła decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. Ustalił też, że wskazane Stowarzyszenie władało wymienioną wcześniej działką od ponad 25 lat, przy czym w wyniku decyzji o jej komunalizacji około 5% całej powierzchni targowiska stała się własnością W., zaś pozostała część pozostała własnością Skarbu Państwa. W końcu ustalił, że działka, której dotyczyła wspomniana decyzja, jest zarządzana przez Zarząd Dróg Miejskich w W., który wydawał zgody na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący, będąc radnym Dzielnicy [...], prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia W. Mając jednakże na uwadze to, że skarżący jest radnym Dzielnicy [...], zaś mienie, które wykorzystuje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, jest własnością W. i jest zarządzane przez jednostkę organizacyjną W., mianowicie Zarząd Dróg Miejskich w W., uznał, że konieczne było wyjaśnienie przez Wojewodę [...] zakresu uprawnień Dzielnicy [...] do tego mienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nadzoru kwestii tej nie wyjaśnił ani w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, ani w odpowiedzi na skargę. Sąd przy tym wyjaśnił, że takie ustalenia były konieczne z uwagi na art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zgodnie z którym do radnych dzielnicy przepisy dotyczące radnych stosuje się odpowiednio. Wskazane uchybienie było jednym z motywów uwzględnienia skargi. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda [...], wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 98 ust. 2 w zw. z art. 85 i art. 87 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 6, art. 7 in principio i art. 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie: - art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pełnienie przez radnego funkcji prezesa stowarzyszenia korzystającego z działki, stanowiącej własność gminy, położonej w Dzielnicy [...], w której radny uzyskał mandat, na podstawie umowy zobowiązaniowej i prowadzenie na działce tak przez stowarzyszenie, jak i samego radnego działalności gospodarczej nie narusza zakazu, o którym mowa w tym przepisie, - art. 98a ust. 2 w zw. z art. 98a ust. 1 i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie przez organ nadzoru faktu prowadzenia działalności przez stowarzyszenie, którego radny był prezesem, na nieruchomości stanowiącej majątek gminy położony w dzielnicy W., w której radny uzyskał mandat, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w tym przepisie, - art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ nadzoru był zobowiązany do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 148 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że "skarżący (...) jest jednostką samorządu terytorialnego, kiedy to należało zastosować art. 150 p.p.s.a.", - art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, zamiast oddalenia skargi. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. W związku z tym do radnych dzielnicy ma zastosowanie także art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże w przypadku stosowania tego przepisu ustawy o samorządzie gminnym do radnych dzielnicy powstaje pytanie, co należy uważać za mienie komunalne gminy, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego radny dzielnicy nie może korzystać podczas prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością albo sprawowania funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności. W art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca niewątpliwie odnosi się do mienia komunalnego gminy, o którym mowa w art. 43 tej ustawy. W ocenie NSA nie jest jednak uprawniony wniosek, że w przypadku stosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do radnych dzielnic W., mieniem, którego dotyczyłby zakaz wyrażony w tym przepisie, jest każde mienie W. Taki sposób odpowiedniego stosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do radnych dzielnic nie uwzględniałby ani celu regulacji zawartej w powołanym przepisie, ani też zakresu działania dzielnic W. i radnych tych dzielnic. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, przez co należy rozumieć sprawy ograniczone do terenu dzielnicy. Ponadto z innych przepisów powołanej ustawy oraz ustawy o samorządzie gminnym wynika, że dzielnice W., jako obowiązkowe jednostki pomocnicze gminy, którą jest W. (art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy), w swojej działalności korzystają z mienia W. przekazanego im przez Radę W. w związku z przekazanymi dzielnicom kompetencjami (art. 5 ust. 4, art. 11 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), przy czym z uwagi na to, że dzielnice, w odróżnieniu od W., nie posiadają osobowości prawnej to korzystanie sprowadzać się będzie do zarządzania mieniem W. Nie byłoby więc uzasadnione żadnymi racjami ograniczanie wolności działalności gospodarczej, przysługującej, jak każdemu, radnym dzielnicy z uwagi na mienie W., na które radny dzielnicy, z uwagi na ograniczony zakres działania dzielnicy, w której sprawuje mandat, nie ma żadnego wpływu. Z tego, co do tej pory zostało powiedziane wynika, że istnieją natomiast racjonalne przesłanki, aby art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosować do radnych dzielnic w zakresie mienia W., które zostało dzielnicom przekazane do korzystania. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że odpowiednie stosowanie, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, do radnych dzielnic W. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na tym, że radni dzielnic nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia W., którym organy dzielnic, w których radni uzyskali mandat, zarządzają na podstawie uchwał Rady W. o przekazaniu dzielnicom zadań i kompetencji W., a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle przyjętej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przytoczone w skardze kasacyjnej Wojewody [...] podstawy kasacyjne, zawierające zarzuty naruszenia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego oraz art. 98a ust. 2 w zw. z art. 98a ust. 1 i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017, poz. 15 ze zm.), okazują się niezasadne, gdyż nie podważają one skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, które sprowadza się do tego, że podejmując zaskarżone zarządzenie zastępcze organ nadzoru nie wyjaśnił zakresu uprawnień Dzielnicy [...] do mienia W., które radny tej dzielnicy P. K. wykorzystuje w prowadzonej lub zarządzanej działalności gospodarczej. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalenia, że działka nr [...], którą skarżący wykorzystuje w prowadzonej lub zarządzanej działalności gospodarczej, to część drogi powiatowej, zarządzanej przez Zarząd Dróg Miejskich w W. W związku z tym w odniesieniu do tej nieruchomości zastosowanie znajdą szczególne przepisy uchwał Rady W. o przekazaniu dzielnicom zadań i kompetencji W. w zakresie zarządu drogami. Nie ma w związku z tym w sprawie zastosowania powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 6 ust. 1 pkt 3 Statutu Dzielnicy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2016 r., poz. [...] ze zm.), w którym stanowi się, że do zakresu działania Dzielnicy [...] należą, niezastrzeżone dla organów W., sprawy nieruchomości W. położonych na obszarze tej dzielnicy (w skardze kasacyjnej na skutek oczywistej omyłki powołano § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu). W sprawie ma bowiem zastosowanie przepis szczególny odnoszący się do dróg, mianowicie § 15 uchwały Rady W. z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji W. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2016 r., poz. [...]), z którego wynika, że W. przekazało dzielnicom z zakresu zarządu drogami publicznymi jedynie kompetencje dotyczące dróg gminnych, a nie powiatowych. Z tego względu nie ma też w sprawie zastosowania powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 7 powołanej uchwały, który także ma charakter ogólny w stosunku do § 15 tej uchwały. Wniosek wynikający z powołanych przepisów znajduje potwierdzenie w niekwestionowanym ustaleniu, że działka nr [...] była w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W., który jest - jak wynika ze statutu tej jednostki organizacyjnej ustalonego uchwałą Rady W. z [...] maja 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 98, poz. [...] ze zm.) - "zarządem drogi w rozumieniu ustawy, przy pomocy, którego Prezydent W. wykonuje swoje obowiązki, jako zarządca dróg publicznych krajowych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wojewódzkich i powiatowych" (§ 3 ust. 1 Statutu). Działka nr [...] nie była więc zarządzana przez organy Dzielnicy [...], lecz przez jednostkę organizacyjną W. Nie są także zasadne pozostałe podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ nadzoru był zobowiązany do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma istotnego znaczenia skoro, jak już wyjaśniono, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nadzoru nie wyjaśnił należycie sprawy w zakresie uprawnień Dzielnicy [...] do mienia W., które skarżący wykorzystywał w prowadzonej lub zarządzanej działalności gospodarczej. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), to jej ocena jest związana z dokonaną już oceną legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zastosowanie tego niesamodzielnego przepisu jest konsekwencją uznania, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało podjęte z naruszeniem prawa i w związku z tym podlega na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchyleniu. W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. NSA przede wszystkim stwierdza, że chodzi w niej o to, iż mimo, że powołany przepis mówi o uwzględnieniu skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, to zastosowano go w sprawie, w której skargę nie wniosła taka jednostka, lecz osoba fizyczna. Dalej należy wskazać, że podstawą prawną dopuszczalności skargi skarżącego na akt nadzoru, jakim jest zarządzenie zastępcze, jest art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że w przypadku zarządzeń zastępczych art. 98 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Z kolei art. 98 ustawy o samorządzie gminnym reguluje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów nadzoru, przyznając legitymację do wniesienia takiej skargi gminie i związkowi międzygminnemu, a także w szczególnych okolicznościach radzie gminy. Na podstawie powołanych przepisów można więc przyjąć, że w przypadku zarządzenia zastępczego osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze jest uprawniona do zaskarżenia tego aktu nadzoru tak jak jednostka samorządu terytorialnego. Uzasadnia to w ocenie NSA przyjęcie stanowiska, że art. 148 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku skargi wniesionej na zarządzenie zastępcze nie przez jednostkę samorządu terytorialnego, lecz przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Za taką wykładnią przemawia także to, że brak innej regulacji, zarówno w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w ustawie o samorządzie gminnym, która wskazywałaby sposób rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej na akt nadzoru nie przez jednostkę samorządu terytorialnego tylko przez uprawnioną osobę fizyczną. Podstawa kasacyjna, opierająca się na tezie, że w sprawie nie można było zastosować art. 148 p.p.s.a., lecz należało zastosować art. 150 tej ustawy, nie jest więc zasadna. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego.