IV SA/Po 562/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Ośrodka Hodowli Zarodowej "G. " Sp. z o.o. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego Ośrodka Hodowli Zarodowej "G. " Sp. z o.o. kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] marca 2018r. nr [...] działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 - dalej u.p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) określił Ośrodkowi Hodowli Zarodowej "G. " Sp. z o.o. (dalej skarżący) za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w L. (dalej także jako Wody [...]) pismem z dnia [...] lutego 2018r. [...] (doręczonym w dniu 6 marca 2018r.) na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. ustaliło w formie informacji rocznej, Ośrodkowi Hodowli Zarodowej "G. " Sp. z o.o. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ośrodek Hodowli Zarodowej "[...]" Sp. z o.o. złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustaloną w powołanej informacji rocznej. Skarżący wniósł o anulowanie opłaty stałej za ww. usługę wodną powołując się na art. 270 ust. 2 u.p.w. W opinii PGWWP Zarząd Zlewni w L. powyższa argumentacja nie zasłużyła na uwzględnienie, gdyż w opinii Dyrektora Zarządu Zlewni art. 270 ust. 2 u.p.w. wyraźnie wskazuje, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Natomiast informacja roczna wydana w przedmiotowej sprawie została wystawiona za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Dalej organ wskazał, że przepis art. 273 ust. 6 u.p.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Mając powyższe na uwadze wskazano, iż skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia [...] stycznia 2016r. wydanego przez Starostę L. na odprowadzanie wód popłucznych po sklarowaniu w odstojniku do ziemi - rów wzdłuż drogi gminnej w [...] w ilości 0,37 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zdaniem organu zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi [...] PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, gdyż reklamacja Ośrodka Hodowli Zarodowej "[...]" Sp. o.o. nie została uznana przez Wody Polskie. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] dokonał w oparciu normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 u.p.w. oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 – dalej rozporządzenie). Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,37 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,0001 m3/s. Ośrodek Hodowli Zarodowej [...] sp. z o. o. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję podnosząc, iż nie powinno się naliczać spornej opłaty, dlatego wniesiono o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o braku obowiązku ponoszenia opłaty stałej. Skarżący wskazał, że jest spółką prawa handlowego o znaczeniu strategicznym dla Skarbu Państwa, w której całość udziałów objęta została przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W. (KOWR). Działalność spółki polega na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, uprawie pól i hodowli zwierząt. Na postawie art. 270 ust. 2 u.p.w. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Pobór wód przez skarżącego następuje w celach rolniczych, do nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu zwierząt. Ustawodawca określił wyraźnie cele wykorzystania wód, które powodują, że opłaty się nie nalicza. Są to cele rolnicze i leśne, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nie ma wątpliwości, że skarżący jest gospodarstwem rolnym, celem jego działalności jest działalność rolnicza polegająca na uprawie gruntów i hodowli zwierzęcej. Jest to jedyny cel statutowy tej spółki Skarbu Państwa. Wobec powyższego zachodzi wyłączenie wskazane w art. 270 ust. 2 u.p.w., a ustalanie opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 1 u.p.w. nie znajduje zastosowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zaskarżona decyzja dotyczy opłaty za odprowadzenie ścieków przemysłowych ze stacji uzdatniania wody (wód popłucznych) do ziemi - rowu, a nie za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W odniesieniu do zarzutów przedstawionych w treści skargi podniesiono, że zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty stałej za pobór wód przewidziane w art. 270 ust. 2 u.p.w. ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy i zależy wyłącznie od przeznaczenia pobieranej wody. Z ww. obowiązku został zwolniony pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a nie jednostki prowadzące działalność rolniczą. W zakresie zarzutu niezastosowania przepisu art. 270 ust. 2 u.p.w. w sytuacji, gdy pobór wód przez skarżącego następuje w celach rolniczych, do nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu zwierząt, a przepis prawa ani nie wskazuje na formę prowadzenia działalności rolniczej, ani nie wskazuje wprost na źródło określające zakres praw do korzystania z wód (decyzja, pozwolenie, itp.) wyjaśniono j.w., że zaskarżona decyzja dotyczy opłaty za odprowadzenie ścieków (wód popłucznych) do ziemi. Nie ma zatem żadnego związku z poborem wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Skarżący ma rację, że przepis prawa nie wskazuje na formę prowadzenia działalności rolniczej, ani nie wskazuje wprost na źródło określające zakres praw do korzystania z wód (decyzja, pozwolenie, itp.) gdyż w przypadku tego przepisu nie ma znaczenia forma prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie fakt poboru wody do nawodnień rolniczych, a źródłem praw do korzystania z wód w zakresie usług wodnych (objętych obowiązkiem uciszania opłat) zgodnie z art. 389 (w związku z art. 35) oraz art. 400 u.p.w. jest pozwolenie wodnoprawne wydawane w drodze decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2018r. nr [...] określająca Skarżącemu za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi płatną w czterech kwartalnych ratach. Co istotne, ustalona opłata dotyczy odprowadzania ścieków, a nie poboru wód. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.w., która wskazuje, że jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 u.p.w.), w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w.). Stosownie do art. 270 ust. 8 u.p.w., opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Ustawa prawo wodne przewiduje również w art. 280 pkt. 2 lit. b opłaty podwyższone, które ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Mając powyższe na uwadze na wstępie stwierdzić należy, że organ słusznie wskazał, że zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty stałej za pobór wód przewidziane w art. 270 ust. 2 u.p.w. ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy i zależy wyłącznie od przeznaczenia pobieranej wody. Z obowiązku uiszczania opłaty stałej został zwolniony bowiem wyłącznie pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W kontrolowanej sprawie w/w przepis nie znajduje zastosowania gdyż zaskarżona decyzja dotyczy opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi i została wydana na podstawie art. 268 ust.1 pkt 2 u.p.w. Reasumując ten wątek Sąd orzekający stanął na stanowisku, że co do zasady skarżący ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Tym samym skoro skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia [...] stycznia 2016r. wydanego przez Starostę [...] na odprowadzanie wód popłucznych po sklarowaniu w odstojniku do ziemi - rów wzdłuż drogi gminnej w [...] w ilości 0,37 m3/h, to zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za tę usługę wodną. Tak więc co do zasady zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione. Jednakże Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dostrzegł wadliwość dotyczącą sposobu naliczenia przedmiotowej opłaty, a tym samym jej wysokości. Podstawę naliczenia opłaty stałej stanowi art. 271 ust. 5 u.p.w. oraz przepis § 10 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W pozwoleniu wodnoprawnym określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzanych do ziemi ścieków według trzech wielkości: jako ilości maksymalne godzinowe, jako ilości średnie dobowe, jako ilości maksymalne roczne, tj.: a) Q max godzinowe = 0,37 m3/h, b) Q średnie dobowe = 0,55 m3/d c) Q roczne= 200 m3/r. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,37 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,0001 m3/s. Do ustalenia opłaty organ przyjął więc wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków według przelicznika godzinowego. Jednak problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który ze wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. We wzorze matematycznym określonym w art. 271 ust. 5 u.p.w., niewątpliwe są dwie wielkości: jednostkowa stawki opłaty (250 zł) oraz czas wyrażony w dniach (365 dni). Obowiązujący przepis nie konkretyzuje trzeciej wielkości tj. "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Ma to tyle istotne znaczenie, że maksymalny roczny zrzut ścieków wynosi 200 m3, a więc ok. 16 razy mniej niż 3241,20 m3. Jednak takie właśnie założenie poczynił organ obliczając opłatę stałą z użyciem godzinowego wskaźnika maksymalnej ilości zarzutu ścieków (wg. wyliczenia 0,37 m3/h x 24 h x 365 dni). Organ założył tym samym niejako, że skarżący przekracza warunki pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby konieczność naliczenia opłaty podwyższonej. Są to oczywiście wnioski ad absurdum, jednak są rezultatem toku rozumowania przyjętego przez organ. A przecież określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zrzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie każdej doby roku. Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinowego skarżący, zgodnie z pozwoleniem wodno -prawnym, nie może w ciągu roku odprowadzić większej ilości wód popłucznych niż 200 m3, co winno zostać podzielone kolejno na 365 dni, 24 godziny, 60 minut i 60 sekund dając "maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażona w m3/s", o której mowa w art. 271 ust. 5 u.p.w. Opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych Na taki właśnie charakter opłat wskazuje też art. 300 ust. 1 u.p.w., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W myśl § 2 przepisu § 1 nie stosuje się jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ w swojej decyzji nie wskazał w ogóle żadnej wykładni spornego przepisu, ale (najprawdopodobniej) po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości. Z tego względu nie jest możliwe polemika z wynikami wykładni, która w zaskarżonej decyzji nie została dokonana. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zarzut godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 u.p.w., zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. To właśnie ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość odprowadzonych do wód ścieków, którego może dokonać skarżący. Zastosowanie wskaźnika godzinowego doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. (por. także wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. II SA/Kr 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Sz 573/18, publ. CBOSA). Wszystko to doprowadziło Sąd do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez brak dokonania jakiejkolwiek interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej ilości odprowadzanych ścieków do wód lub ziemi. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja został uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą wykładnię prawa i dokona ponownego wyliczenia należnej mu opłaty stałej, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wyda właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.