IV SA/Po 606/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu udostępnienia terenów stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (dalej jako: Zarządzenie) w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta G. na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent Miasta (dalej jako: Prezydent) zobowiązał dyrektorów biur Urzędu Miejskiego w G., dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta G., dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta G. i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zarządzenie wydano na podstawie na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej "u.s.g.") oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121z późn. zm. – dalej "u.g.n."), Postanowiono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na to postanowienie wniósł Prokurator P. G. zaskarżając Zarządzenie w całości i domagając się stwierdzenia jego nieważności. W skardze wskazano na naruszenie art. 7 ust. 1, art. 30 ust.2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018, poz. 646) oraz art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483) poprzez ograniczenie w drodze aktu administracyjnego, co nie mieści się w granicach delegacji ustawowej, zasady swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze delegacji ustawowej i doprowadzenia w ten sposób do nierównego traktowania w obrocie prawnym z M. G. podmiotów związanych z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych udziałem zwierząt, poprzez wykluczenie możliwości udostępniania na ich cele, nieruchomości stanowiących własność Miasta G.. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślono, że korzystanie z mienia reguluje art. 45 ust. 1 u.s.g. według którego podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych. Podkreślono, że w sprawie nie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. oraz że zarządzenie stanowi niewiążącą deklarację skierowaną przez organ wobec siebie, a więc nie można przyjąć, że na skutek zarządzenia doszło do uniemożliwienia zawarcia z organem mocy cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: ppsa). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta G. na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że stanowi ono akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie Sąd zauważa, że kwestia charakteru prawnego zarządzeń w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność miast na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt była przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym WSA w Łodzi (wyrok z dnia 12 października 2017 r. sygn. II SA/Łd 506/17), WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. II SA/Gl 828/16), WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 25 października 2016 r. sygn. II SA/Wr 391/16) a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko przedstawione w powołanych wyrokach podziela, prezentowaną w ich uzasadnieniach argumentację przyjmując za swoją i stwierdzając, że już samo to, że zarządzenie ma charakter władczy, a ponadto zostało wydane przez organ monokratyczny gminy, na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n.) i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tą sferę), uzasadnia zaliczenie go do tej grupy. Jakkolwiek Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż zarządzenie w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność miast na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt stanowi deklarację organu, która nie wiąże ani przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ani organu, to Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym - stanowiska tego nie podziela. W ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego władczy charakter zaskarżonego zarządzenia nie może budzić uzasadnionych wątpliwości i wyraża się: w układzie wewnętrznym - w zakazie skierowanym do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a w układzie zewnętrznym – w jednostronnym ograniczeniu możliwości zawierania umów przez określoną grupę podmiotów gospodarczych. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości fakt, że adresatami w zakresie skutków prawnych zaskarżonego przez Prokuratora aktu są podmioty zajmujące się organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, ponieważ z treści zaskarżonego Zarządzenia wynika, że podmioty te wyklucza się z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawny. Podmioty zajmujące się organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt zostały wykluczone tylko dlatego, że prowadzą działalność gospodarczą z prowadzeniem której ustawodawca nie wiąże dopuszczalności wykluczenia w korzystaniu z mienia publicznego, które ze swojej istoty ma służyć wszystkim (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2937/16, orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy, zatem zauważyć, że przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest bowiem jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 130/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów Sąd nie podziela stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, jakoby zarządzenie stanowiło niewiążącą deklarację skierowaną przez organ do samego siebie. Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2016 r. wskazując wprost w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, że Zarządzenie oddziałuje na sytuację prawną osób organizujących wydarzenia związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (por. postanowienie NSA sygn. OZ 935/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wskazał, że "ograniczenia nie dotyczą widowisk cyrkowych bez udziału zwierząt". Należy zatem zauważyć, że sam organ jakkolwiek przekonuje, że jego Zarządzenie stanowi niewiążącą deklarację, to jednak wprowadza ono ograniczenia (s. 3 odpowiedzi na skargę). Ta właśnie, akcentowana przez organ okoliczność przyjęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), jak również zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji RP). Jednocześnie Zarządzenie to narusza wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób. Należy, bowiem zauważyć, że podmioty związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt wyróżniono i potraktowano odmiennie od pozostałych podmiotów obrotu prawnego z M. G., tj. wykluczono tę klasę podmiotów z możliwości udostępnienia na ich cele nieruchomości stanowiących własność Miasta G. (por. postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. OZ 935/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do argumentacji odpowiedzi na skargę przekonującej, że intencją Prezydenta Miasta było wykonanie normy prawnej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017, poz. 1840) wskazać należy, że organ jako podstawę prawną Zarządzenia wskazał art. 30 ust. 2 pkt. 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n., a więc normy regulujące zasady gospodarowania mieniem komunalnym oraz z zakresu zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Normy te - w układzie wewnętrznym - upoważniają Prezydenta do podejmowania określonych działań mieszczących się w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, ale z całą pewnością nie kształtują upoważnienia do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. A taka sytuacja ma w ocenie Sądu miejsce w badanej sprawie. Jeżeli natomiast jak zadeklarowano w odpowiedzi na skargę intencją Prezydenta Miasta była ochrona zwierząt, to należy zauważyć, że Zarządzenie podjęte na podstawie wskazanych przepisów narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Jeżeli, bowiem celem podjęcia Zarządzenia nie jest kwestia gospodarowania nieruchomościami, ale ochrona zwierząt, to należy zauważyć, że ustawodawca nie wyposażył organu monokratycznego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt w takiej sytuacji, natomiast organ ten wykorzystuje inne swoje uprawnienia, temu niesłużące. Z tych względów Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.s.g., art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n., a także art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 konstytucji RP. Gmina jako osoba prawna, której przysługuje prawo własności ma pełne prawo do dysponowania nią w granicach zakreślonych przez ustawy. Jednak należy mieć na względzie fakt, że gmina – oprócz tego, że jest osobą prawną, której przysługuje prawo własności, jest również jednostką samorządu terytorialnego wykonującą zadania publiczne, w tym uprawnioną do władczego ustalenia sytuacji prawnej innych podmiotów. Należy podkreślić, że art. 33 ust. 5 u.s.g. stanowi, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast art. 25 ust. 1 u.g.n., stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, że do zadań prezydenta miasta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Należy jednak zauważyć, że gospodarowanie mieniem komunalnym powierzone organowi wykonawczemu odnosi się do jego zarządzania (dysponowania) w granicach zwykłego zarządu. W zakresie przekraczającym jego granice właściwa jest rada gminy (por. R. Budzisz [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Lexis Nexis 2013, Wyd/El). Zaskarżone zarządzenie prezydenta miasta w § 1 zakazywało organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach stanowiących mienie miasta. Jakkolwiek bezsporna pozostaje wyłączna kompetencja organu wykonawczego gminy do gospodarowania mieniem komunalnym (które to pojęcie ma znaczenie szersze niż pojęcie gminnego zasobu nieruchomości), to art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. nie narusza kompetencji rady gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zgodnie z treścią powołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (...). Ponieważ według utrwalonego poglądu przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i zachowaniem jej w stanie niepogorszonym, a pozostałe czynności, które się w tych granicach nie mieszczą (jak np. zmiana przeznaczenia rzeczy), należą do czynności przekraczających zwykły zarząd (por. J. Ignatowicz (w:) Komentarz, t. I, 1972, s. 511 i n.), należy przyjąć, że ustanowienie zasady determinującej przeznaczenie nieruchomości gminnych, poprzez zakaz wykorzystywania mienia gminy na cele działalności cyrkowej z udziałem zwierząt, nie mieściło się w zakresie kompetencji przysługujących organowi wykonawczemu gminy (por. również wyrok WSA z dnia 25 października 2016 r. sygn. II SA/Wr 372/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, żaden przepis nie dawał Prezydentowi Miasta podstawy prawnej do podjęcia w tej formie prawnej działań ograniczających zasadę swobody gospodarczej, ani też do wykluczenia określonego przeznaczenia terenów stanowiących własność Miasta G.. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.