II SA/Sz 381/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Płotach z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/56/2015 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 1. Rada Miejska w P. , w dniu 30 czerwca 2015 r., działając w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2012 r., poz. 1356 ze zm. – powoływaną dalej jako "u.w.t.") podjęła uchwałę Nr IX/56/2015 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. 2. Opisaną uchwałę Prokurator P. R. w S. (dalej powoływany jako: "Skarżący" lub "Prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej istotne naruszenie: - art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 - t.j.) - polegające na ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w sposób nierealizujący celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; - art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 12 ust. 2 u.w.t. oraz art. 14 ust. 5 i 6 polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie w przedmiotowej uchwale zapisów dotyczących zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, które jednocześnie naruszały zasadę określoności prawa, a także przepisów modyfikujących ustawowe zakazy sprzedaży napojów alkoholowych. 3. W oparciu o powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. 4. W motywach skargi, Prokurator wywodził, że kwestionowana uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t. ustala zarówno liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości ponad 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.), jak i poza nim oraz zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u.w.t.). Zasady usytuowania, ujmowane w orzecznictwie jako reguły rozmieszczenia w terenie, określane są przez wskazanie odległości wyznaczającej granice stref ochronnych wokół szczególnych obiektów, co przesądza o pewnej swobodzie organu w zakresie stanowienia rzeczonych norm prawnych, przy czym nie jest ona nieograniczona. Działania organów jednostek samorządowych podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości muszą bowiem realizować wolę ustawodawcy wyrażoną w art. 1 i 2 u.w.t. tak, aby tworzyć warunki motywujące do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, ograniczania jego dostępności oraz zapobiegania negatywnym skutkom jego nadużywania i ich usuwania. Uchwalenie przez radę gminy przepisów określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wbrew zasadniczym celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi istotne naruszenie prawa. 5. W ocenie Prokuratura regulacja zawarta w § 2 ust. 1 kwestionowanej uchwały ustalająca, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) obiektów sportowych, b) basenów, kąpielisk, c) obiektów kultu religijnego, d) zakładów opieki zdrowotnej, e) dworców autobusowych i kolejowych, f) bibliotek i innych obiektów kultury wskazuje, że wykracza ona poza zakres kompetencji organu wynikającej z art. 12 ust. 2 u.w.t, ponieważ nie reguluje zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a jest przejawem działania Rady w kierunku wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu- stosownie do art. 14 ust. 6 u.w.t. Dodatkowo § 2 lit. e) uchwały stanowi modyfikację zapisu ustawowego, tj. art. 14 ust. 1 pkt 4 u.w.t., który wprowadza zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszczona jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa. Nadto użycie w kwestionowanym zapisie niejednoznacznych i nieprecyzyjnych sfomułowań "obiekty sportowe" oraz "inne obiekty kultury" na terenie których wprowadzono zakaz lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu, nie odpowiada regułom poprawnej legislacji wywodzonej z konstytucyjnej zasady określoności prawa stanowionego w demokratycznym państwie prawa. 6. Wyłącznie o iluzorycznym, a nie faktycznym i adekwatnym tworzeniu barier w dostępie do alkoholu, zdaniem Skarżącego, przesądza ustalenie w § 2 ust. 2 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 28 sierpnia 2015 r., lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 20m od granicy terenów wymienionych w pkt 1 oraz terenu szkół i innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych, oznacza on bowiem bardzo bliską odległość punktów sprzedaży od ww. obiektów, zasadniczo wskazującą na bezpośrednie sąsiedztwo. W ocenie Prokuratora ograniczenie uchwałą zmieniającą strefy ochronnej do 20 m z uwagi na potrzebę umożliwienia wydania zezwoleń na sprzedaż alkoholu w stosunku do kilku sklepów na terenach wiejskich, których położenie w stosunku do obiektów kultu religijnego jest taka, że utrzymanie granicy 50m doprowadziłoby do "likwidacji jedynego sklepu w danej miejscowości" jest nie do zaakceptowania. Przez wzgląd na odległość sklepów w kilku miejscowościach względem obiektów kultu religijnego ograniczono strefy ochronne w stosunku do wszystkich szkół na terenie całej gminy co jest niedopuszczalne. 7. Odpowiadając na skargę Rada Miejska P. wskazała, że podzielając zarzuty skargi Prokuratora i kierując się zawartymi w niej uwagami, przygotowała nowy projekt uchwały w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, który będzie poddany pod głosowanie w kwietniu b.r. 8. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. pełnomocnik organu przedłożył uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr XLV/297/2018 zastępującą zaskarżony akt i wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 9. Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4. wskazuje natomiast, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17). 10. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, do którego wydania delegację ustawową zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym w dacie jej podjęcia ust. 1 wskazanego przepisu miał brzmienie: "rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży", natomiast ust. 2 stanowił, że: "rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". W art. 12 ust. 4 u.w.t. przewidziano, że "liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych". Wykaz miejsc chronionych, na terenie których zabrania się podawania i spożywania napojów alkoholowych określa art. 14 ust. 1 u.w.t. W art. 14 ust. 2a u.w.t. wskazano ponadto, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, dopuszczając wprowadzenie przez radę gminy, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, pod warunkiem uznania, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 2b art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t., sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. W art. 14 ust. 6 u.w.t. przewidziano, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Rzeczą Rady Miejskiej w oparciu o wymienione przepisy było zatem ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza nim oraz zasad ich usytuowania na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. 11. W badanej sprawie należy zgodzić się z Prokuratorem, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zarówno liczby punktów sprzedaży jak i ich usytuowania, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. Prawotwórcze działania rady gminy należy zatem oceniać przez pryzmat nałożonego w art. 1 u.w.t. obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Sąd podzielił wyrażony w skardze pogląd, iż pod pojęciem "usytuowanie" należy rozumieć położenie, lokalizację, umiejscowienie, zaś "umiejscowienie czegoś" to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś. Na mocy art. 12 ust. 2 u.w.t. rada miejska była upoważniona do określenia reguł rozmieszczenia w terenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności usytuowania ich względem obiektów chronionych z mocy ustawy oraz innych, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Analiza § 2 skarżonej uchwały przez pryzmat powyższych rozważań potwierdza stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym przepis ten nie określa zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a wskazuje miejsca, w których nie mogą znajdować się punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych. W istocie bowiem przepis ten ustanawia zakaz sprzedaży alkoholu w określonych miejscach, co mogłoby stanowić realizację delegacji, o której mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t., jednak lektura uchwały wskazuje na to, że wymieniając podstawy prawne jej podjęcia pominięto art. 14 ust. 6.u.w.t. W tej sytuacji regulacje zawarte w § 2 zakwestionowanej uchwały należało ocenić jako istotnie naruszające prawo, ponieważ stanowią one zakaz sprzedaży alkoholu, a nie zasady usytuowania punktów, w których alkohol nie może być sprzedawany. 12. Przyznać należy również rację Prokuratorowi, że zasady usytuowania miejsc, w których podawany bądź sprzedawany jest alkohol, również powinny odpowiadać celom ustawy, a następstwem tego winno być takie ich rozmieszczenie, które będzie uwzględniało odpowiednie odległości od miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.w.t. Uzasadnienie uchwały powinno zatem wyjaśniać z jakich względów określona w nim odległość od miejsc chronionych została uznana za wystarczającą z punktu widzenia ograniczenia dostępności alkoholu i realizacji gminnej polityki w tym zakresie. Z uwagi na powyższe za uprawniony uznano także zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 2 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 28 sierpnia 2015 r. określający lokalizację punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 20 m od granicy terenów wymienionych w pkt 1 oraz terenu szkół i innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych. Uchwalona bowiem przez Radę minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie mniej niż 20m oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w sposób oczywisty kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności do osób nieletnich. Określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przez określenie ich odległości od miejsc zasługujących w ocenie Rady Miejskiej na ochronę powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.). Przypomnieć należy, że celem określenia powyższych zasad jest rzeczywista, a nie tylko iluzoryczna realizacja postulatu ograniczania dostępności alkoholu w tych miejscach, w których dostępność ta stwarza określone zagrożenia. W zaskarżonej uchwale nie powołano się na ustalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie wiadomo więc, czy i jakie cele przyświecały Radzie przy określaniu minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Okoliczności te zaskarżona uchwała pomija, a uzasadnienia w tym przedmiocie nie może stanowić powoływanie się na konieczność zapewnienia kontynuacji uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez właścicieli sklepów w kilku miejscowościach poprzez ochronę obiektów kultu religijnego z pominięciem szkół. Realizacja celów ustawy nie może sprowadzać się do ochrony praw przedsiębiorców z pominięciem konieczności ochrony młodzieży przed skutkami spożywania alkoholu i realizacji takiej polityki w tym zakresie, aby dostępność alkoholu dla młodych osób była sukcesywnie ograniczana. 13. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na podjętą w dniu 15 czerwca 2018 r. uchwałę Nr XLV/297/2018 zastępującą zaskarżoną uchwałę, należy zwrócić uwagę, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 r. z. 1, poz. 7), gdzie stwierdził, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1783/10) oraz z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1554/10). Na skutek uchylenia bądź zmiany treści uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości, bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona część uchwały niewątpliwie mogła mieć zastosowanie do sytuacji z przeszłości, bądź teraźniejszości. 14. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził w całości nieważność zaskarżonej uchwały orzekając, jak w sentencji wyroku.