IV SA/Wr 246/18

|Sygn. akt IV SA/Wr 246/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 30 sierpnia 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r., sprawy ze skargi B. S., na decyzję Rektora A we W., z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego, , , uchyla zaskarżoną decyzję., zasądza od Rektora A we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , , | | | | | UZASADNIENIE We wniosku z dnia 24 kwietnia 2017 r. B. S. zwrócił się do Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału B Uniwersytetu A we W. o przyznanie stypendium doktoranckiego na podstawie art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) ze względu na uzyskanie bardzo dobrych wyników w postępowaniu rekrutacyjnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Rektor A nie wyraził zgody na przyznanie stypendium doktoranckiego B. S. w roku akademickim 2016/2017. z uwagi na brak środków na ten cel. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Rektor A utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na przyznanie stypendium doktoranckiego. Organ ponownie powołał się na brak środków finansowych na ten cel oraz wskazał, że art. 200 Prawa o szkolnictwie wyższym nie nakłada na uczelnię obowiązku wypłaty stypendium doktoranckiego za dobre wyniki przy rekrutacji w roku akademickim 2016/2017. Ponadto podał, że planowany wynik finansowy uczelni w 2016 r. wynikał w dużej mierze ze sprzedaży budynku C, a środki uzyskane z tego tytułu zostały przeznaczone na cele inwestycyjne związane z modernizacją budynku Z (uchwała senatu). Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 604/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że art. 200 Prawa o szkolnictwie wyższym nie stanowi podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, jakie zawiera decyzja organu, tj. "nie wyrażam zgody na przyznanie". Ponadto Sąd uznał, że decyzja nie została należycie uzasadniona, a przez to naruszono art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ orzekający winien wyjaśnić powody odmowy, przedstawiając, jakimi środkami dysponował w chwili złożenia wniosku i na co środki te były przeznaczone, jeśli w planach finansowych stypendiów doktoranckich nie przewidziano. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, Rektor decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2016/2017. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja o przyznaniu stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, przy czym żaden przepis ustawy nie zawiera normy prawnej nakazującej rektorowi wydanie decyzji o przyznaniu stypendium, a uczelni jego wypłatę, nawet jeśli doktorant spełnił warunki ustawowe. Wyrazem autonomii uczelni jest upoważnienie dla rektora do ustalenia szczegółowego regulaminu, określającego kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej, który miałby zastosowanie do doktorantów. Rektor takiego zarządzenia nie wydał i to było to działanie racjonalne i celowe. Skoro Senat uczelni w uchwalonym planie finansowo – rzeczowym nie przewidział środków na wypłatę stypendiów doktoranckich, to Rektor nie miał pozytywnej przesłanki do szczegółowego uregulowania kwestii przyznawania stypendiów doktoranckich w roku akademickim 2016/2017. Organ podał też wysokość przychodów, kosztów i wynik finansowy w planach rzeczowo – finansowych na 2016 r. i 2017 r. i w ich korektach. Organ wyjaśnił, że wynik finansowy po korekcie planu rzeczowo – finansowego za rok 2016 r. wzrósł o 4.174,8 tys. zł z uwagi na sprzedaż C (przychód 3.900 tys. zł), a środki ze sprzedaży zostały przeznaczone na cele inwestycyjne uczelni. Ponadto utworzono rezerwę w wyniku finansowym w wysokości minus 576 tys. zł z tytułu nieodpłatnego zbycia udziałów uczelni w D Sp. z o. o. oraz otrzymano w grudniu 2016 r. dotację na działalność dydaktyczną w wysokości 850,8 tys. zł. Łącznie planowany wynik finansowy wyniósł 1.528,8 tys. zł. Natomiast koszty wypłaty stypendiów przekroczyłyby 2.000 tys. zł rocznie. Odmowa przyznania stypendium wynika z braku środków przeznaczonych na ten cel. W latach 2005-2008 uczelnia wygasiła wypłatę stypendiów doktoranckich, tak jak pozostałe uczelnie. Dopiero, począwszy od roku akademickiego 2017/2018 uczelnia została zobowiązana do wypłaty stypendiów doktoranckich dla co najmniej 50 % doktorantów stacjonarnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 200 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wypłata stypendium doktoranckiego zależy od w pełni uznaniowej decyzji Rektora oraz naruszenie art. 200 ust. 1 w związku z art. 200 ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym przez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do stypendium doktoranckiego uzależnione jest od posiadania przez uczelnię środków finansowych na ten cel, podczas gdy uczelnia może finansować stypendia doktoranckie z wszystkich swoich przychodów. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Skarżący argumentował, że zgodnie ze sprawozdaniem finansowym za rok 2016 zysk netto wyniósł 10,51 mln zł, a organ nie wyjaśnił przeznaczenia kwoty 6,34 mln zł, pomimo wskazań WSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r. Poza tym nierzetelnie wyjaśniono przeznaczenie kwoty 1,07 mln złotych. Organ działał więc dowolnie, a nie w granicach uznania administracyjnego. Według skarżącego, posługując się kwotą przychodów 3,9 mln zł, organ odniósł się do zupełnie odrębnych kategorii ekonomicznych, jakimi są przychody i koszty oraz zysk i strata. Zgodnie ze sprawozdaniem finansowym zysk z tytułu rozchodu niefinansowych aktywów trwałych wyniósł 3,1 mln zł. Ponadto rezerwy nie mogą być utworzone i ujęte w księgach ze znakiem minus, gdyż nie istnieje kategoria ekonomiczna, jaką są ujemne zobowiązania. Uczelnia zapewne miała na myśli rozwiązanie niewykorzystanej rezerwy, utworzonej w ubiegłym roku, w związku z czym uczelnia ma dodatkowe środki na finansowanie stypendiów, gdyż nie musi przeznaczać ich na pokrycie skutków zdarzeń negatywnych. Środki na finansowanie stypendiów mogą też pochodzić z dotacji na działalność dydaktyczną. Organ uzasadnił przeznaczenie tylko zatrzymanie 3,1 mln zł zysku netto z 10,51 mln zł zysku ostatecznie wygenerowanego. Jak wskazał skarżący, wszystkie uniwersytety w Polsce przyznawały w roku akademickim 2016/2017 stypendia doktoranckie swoim doktorantom. Stypendium doktoranckie stanowi swoistego rodzaju wynagrodzenie za wykonywanie czynności na rzecz uczelni, m. in. za prowadzenie zajęć dydaktycznych, czy prowadzenie badań naukowych. Istnieje potrzeba bardziej stabilnego i wyższego finansowania doktorantów, tak aby nie musieli podejmować pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że na koniec 2016 r. w uczelni stan środków finansowych wynosił 47,2 mln zł. Środki te pochodziły z wielu źródeł i przeznaczone były na zadania, które przedstawiono w załączonej tabeli. Uczelnia nie dysponowała nadwyżką środków finansowych, które można by przeznaczyć na realizację wypłat z tytułu stypendiów doktoranckich. Ponadto organ wskazał, że skarżący złożył 21 czerwca 2017 r. oświadczenie o dokonaniu w tym dniu o godz. 12.40 oględzin akt sprawy nr [...] w pokoju radców prawnych. Sfotografował również aparatem komórkowym dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Poinformowano też skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy od dnia 27 czerwca 2017 r., jednak skarżący nie przeglądał akt sprawy. Przy piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2018 r. organ przedłożył pomyłkowo nie dołączoną do odpowiedzi na skargę tabelę środków finansowych pozostałych na kontach bankowych na koniec 2016 r. W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2018 r. skarżący ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183). Zgodnie z art. 207 ust. 1 i 2 ww. ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego (ust. 1). Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 2). Odpowiednie stosowanie oznacza, że pewne regulacje znajdą zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne - z uwagi na specyfikę podmiotu jakim jest uczelnia publiczna - nie będą miały zastosowania. Zauważyć bowiem należy, że organ uczelni pełni funkcję organu administracji publicznej w ściśle określonym zakresie spraw wyznaczonych w art. 207 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy. Odpowiednie stosowanie w przypadku, który dotyczy wydawania decyzji administracyjnej (a taki ma miejsce w niniejszej sprawie), powinno oznaczać, że rozstrzygnięcia wydawane przez organy szkoły wyższej w indywidualnych sprawach studentów, jak również postępowania w których one zapadają, muszą zachowywać chociażby minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, przy zachowaniu autonomii szkoły wyższej. A zatem gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów K.p.a., powinny mieć zastosowanie także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (wyroki z dnia 9 listopada 2017 r., IV SA/Po 223/17, z dnia 20 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 161/17, z dnia 28 czerwca 2016 r., II SA/Op 172/16, opublikowane na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 107 § 1 K.p.a., jednym z podstawowych elementów decyzji oprócz daty wydania, oznaczenia organu, rozstrzygnięcia, pouczenia jest powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Powołanie podstawy prawnej i jej uzasadnienie, tj. wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.) jest o tyle istotne, że realizuje zasadę legalności, czyli działania organów administracji publicznej na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.). Przy czym prawo to powinno być prawem obowiązującym w dniu orzekania przez organy, chyba że zachodzi przypadek wyjątkowy i należy zastosować inne przepisy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Na podstawie tego przepisu uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, na podstawie decyzji rektora o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości. Decyzja, o jakiej mowa w art. 200 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest decyzją uznaniową. Wskazuje na to wyrażenie "może" użyte w tekście prawnym. Oznacza ono, że organ orzekający na podstawie takiego przepisu nie jest związany sposobem załatwienia sprawy, ma wybór jednej z możliwości prawnych (przyznanie, odmowa przyznania). Kontrola sądowa takich decyzji nie może obejmować samego uznania; powinna dotyczyć w szczególności tego, czy wybór, o jakim mowa, został należycie umotywowany. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, iż organ ma w sprawie prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór taki nie może być dowolny, a więc musi wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w następnej kolejności wyczerpującego uzasadnienia. Skoro decyzja w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, to brak pozytywnego załatwienia wniosku doktoranta może wiązać się również z sytuacją ekonomiczną uczelni. Wówczas jednak organ orzekający winien wyjaśnić powody odmowy, przedstawiając, jakimi środkami dysponował w chwili złożenia wniosku i na co środki te były przeznaczone, jeśli w planach finansowych stypendiów doktoranckich nie przewidziano. Stosowna dokumentacja, potwierdzająca argumentację organu, powinna być dołączona do akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Rektora wynika, że przesłanką odmowy przyznania stypendium doktoranckiego skarżącemu w roku akademickim 2016/2017 był brak środków finansowych przeznaczonych na ten cel w uczelni. Sprawa odmowy przyznania stypendium doktoranckiego skarżącemu była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który w wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 604/17 uchylił poprzednio wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd zalecił organowi wyjaśnić powody odmowy, przedstawiając, jakimi środkami dysponował organ w chwili złożenia wniosku i na co środki te były przeznaczone, skoro w planach finansowych stypendiów doktoranckich nie przewidziano. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tak więc organ orzekający w sprawie, jak i tut. Sąd obecnie rozpatrujący skargę związane są wskazaniami przedstawionymi w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu organ nie zrealizował powyższych wskazań, ponieważ w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił, jakimi środkami dysponował w chwili złożenia wniosku przez skarżącego i na co środki te były przeznaczone. Ponadto, jak słusznie zarzucił skarżący organ wyjaśnił przeznaczenie jedynie wybranej kwoty, posługując się przy tym różnymi kategoriami ekonomicznymi (wynik finansowy, przychód ze sprzedaży nieruchomości) oraz powołując się na utworzenie rezerwy ze znakiem minus, co mogło wskazywać na rozwiązanie rezerwy niewykorzystanej w latach ubiegłych i pozyskanie w ten sposób dodatkowych środków finansowych. Poza tym organ powołał się na otrzymanie dotacji na działalność dydaktyczną w grudniu 2016 r., co także świadczyło o pozyskaniu dodatkowych środków finansowych. O kwestiach wysokości środków finansowych i ich przeznaczeniu szerzej traktuje odpowiedź na skargę, w której organ powołuje się na sporządzoną tabelę. Tabela ta została dołączona do pisma procesowego z dnia 22 sierpnia 2018 r. Jednakże odpowiedź na skargę i załącznik do pisma procesowego organu nie może uzupełniać decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja jest orzeczeniem ułomnym, nienależycie uzasadnionym, a przez to naruszającym art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji ani dodatkowe argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym organu ani też odpowiedź skarżącego na te argumenty w piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę Sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.