I SA/Wa 1315/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Miejskiej [...] od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego – [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dziełka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...]m2, uregulowanej w KW nr WA [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w następującym stanie sprawy: Położona w [...] nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] przeszła na własność Skarbu Państwa w drodze dziesięcioletniego zasiedzenia, stosownie do art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) - co stwierdzono postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z [...] lipca 1962 r. sygn. akt [...]. Wedle ustaleń organu pierwszej instancji, od 1978 r. miała ona charakter leśny i w ewidencji gruntów figurowała jako Las. Taki stan istniał w dniu [...] maja 1990 r. co wynika z zaświadczenia Starosty Powiatowego w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Nie nastąpiło jednak do ww. daty formalne przekazanie jej Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu. W zarząd Lasów Państwowych nieruchomość ta przekazana została protokołem zdawczo odbiorczym z [...] maja 1997 r. Dla obszaru, na którym jest on położona na dzień [...] maja 1990 r. brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie uchwalonym [...] maja 1994 r. obszar przedmiotowej działki oznaczony był symbolem [...] obejmującym tereny zieleni urządzonej/parki. Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z [...] maja 2017 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Gminę [...] własności tej nieruchomości W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość (w świetle powyższych ustaleń) stanowiła własność Skarbu Państwa oraz należała do terenowego organu administracji publicznej, w związku z czym z mocy prawa podlegała komunalizacji. Odwołanie o tej decyzji wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne [...] podnosząc argument, że obowiązująca w dniu [...] maja 1990 r. ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz.494 ze zm.) ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarka leśną. Do wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była zatem wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu na rzecz konkretnej jednostki lasów państwowych. Administrację państwowego gospodarstwa leśnego z ramienia resortu leśnictwa sprawowały zaś i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W rezultacie przedmiotowa nieruchomość, jako nienależąca w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym przepisie, była wyłączona z komunalizacji. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2015 r. I SA/Wa 1095/14, zgodnie z którym grunty o przeznaczeniu leśnym w dniu [...] maja 1990 r. nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...), wskazywał, że punktem wyjścia do rozważań, czy przedmiotowa nieruchomość może podlegać komunalizacji powinno być ustalenie, czy stanowiła ona las lub grunt związany z gospodarką leśną. Dopiero bowiem po dokonaniu tych ustaleń można rozważyć, czy przepis art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy znajduje w tym przypadku zastosowanie. Tymczasem w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są wzajemnie sprzeczne, co w zasadzie powoduje niemożność jej właściwej oceny. Wojewoda [...] w jednym miejscu stwierdza bowiem, że przedmiotowa nieruchomość posiadała charakter leśny ale nie wchodziła w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie uzasadniając jednak swojego stwierdzenia i nie wskazując na jakich dowodach się oparł w tym zakresie. W innym natomiast miejscu uzasadnienia wywodzi, że przedmiotowa nieruchomość charakteru leśnego nie miała. W związku z czym Komisja wskazała, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić charakter przedmiotowej nieruchomości, sposób w jaki była wykorzystywana w ww. dacie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń prawidłowo uzasadnić swoje stanowisko w szczególności czy do przedmiotowej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z 20 maja 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. W pouczeniu decyzji Komisja wskazała, że przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnoszona w terminie 30 dni od doręczenia decyzji. Stosując się do powyższego pouczenia na decyzję tę skargę wniosła w dniu 21 czerwca 2018 r. Gmina Miejska [...] (której decyzję doręczono [...] maja 2018 r.) zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania, bowiem: a) organ I instancji, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] stanowiła w dniu [...] maja 1990 r. własność ogólnonarodową państwową znajdującą się w Zarządzie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] , m.in. na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności karty inwentaryzacyjnej nr [...], zaświadczenia z ewidencji gruntów na ww. datę, kserokopii z rejestru gruntów, zaświadczenia Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lutego 2017 r., postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] lipca 1962 r. sygn. akt [...], które to dokumenty organ ów zgromadził w aktach przedmiotowej sprawy; b) organ odwoławczy, gdy doszedł do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., w sytuacji, gdy powziął wątpliwość co do charakteru mienia, i ocenę tę zawrzeć uzasadnieniu decyzji; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., przez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyczerpującą i niedostateczną analizę i ocenę dokumentów, o których mowa w pkt.1 lit. a niniejszej skargi; 3) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), przez jego niezastosowanie i - wskutek naruszenia przepisów postępowania - stwierdzenie, że organ miał obowiązek w toku postępowania ustalić charakter mienia będącego przedmiotem nabycia, bowiem dla celów komunalizacji konieczne jest ustalenie charakteru nieruchomości, podczas, gdy w świetle art. 5 ust. 1 ww. ustawy, przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu [...] maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby należało do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, Gmina Miejska [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności wyjaśnić należy że od 1 czerwca 2017 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zasadniczej zmianie uległ tryb zaskarżania decyzji wydawanych – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 powołanej ustawy, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", po rozdziale 3 dodano rozdział 3a (obejmujący art. 64a do 64e), w który uregulowano instytucję sprzeciwu od decyzji, który to środek przysługuje od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a p.p.s.a.). Wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzecz, mając na względzie, że o charakterze pisma decyduje nie jego tytuł ale zawarta w nim treść, sąd potraktował "skargę" Gminę Miejską [...], jako sprzeciw od decyzji. Ten jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu przewiedzianego w art. 64c § 1 p.p.s.a., w związku z czym jako spóźniony co do zasady winien być odrzucony. Ponieważ jednak strona skarżąca została wadliwie pouczona o środkach zaskarżenia i kwestionując decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do owego pouczenia się zastosowała, to wyjątkowo z uwagi na zasady ekonomiki procesowej Sąd przyjął, że sprzeciw ów winien być uznany za wniesiony skutecznie. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia organu, co wynika wprost z art. 112 k.p.a. Przechodząc zaś do oceny legalności zakwestionowanej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzić należy, że sprzeciw Gminy Miejskiej [...] jest zasadny, gdyż wydając tę decyzję Komisja wykroczyła poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające ją do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest w świetle powyższego przepisu dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione istotne ustalenia stanu faktycznego umożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Tak sytuacja będzie więc co do zasady zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy decydując się na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien bowiem brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale również mieć na względzie i inne przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej czy ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt. I SA/Wa 406/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOiS). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] maja 2017 r. nr [...], takiego rodzaju naruszenia norm procedury administracyjnej prowadzącego do braku możliwości zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia na gruncie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwłaszcza przy uwzględnieniu zakresu kompetencji organu odwoławczego, stwierdzić nie sposób. Wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody z dokumentów umożliwiające jego rekonstrukcję zostały już bowiem pozyskane przez organ wojewódzki. Wynika z nich przy tym niezbicie, że objęta postępowaniem nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiła w dniu [...] maja 1990 r. użytek leśny, aczkolwiek w tym czasie w sposób sformalizowany nie została przekazana w zarząd Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Uczyniono to dopiero w roku 1997. Na bazie takich ustaleń organ pierwszej instancji wyprowadził wniosek, że należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co umożliwiało jej komunalizację. To czy tego rodzaju wniosek jest prawidłowy -w świetle obowiązujących w dacie komunalizacji przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz.494 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), jak też podnoszonych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne – [...] argumentów odwołania oraz stanowiska Gminy Miejskiej [...] - winno być ocenione w ramach rozpoznawania i rozstrzygania sprawy co do jej istoty przez organ odwoławczy. Tymczasem od tej oceny Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa się uchyliła, powołując się przy tym w swoich rozważaniach li tylko na rzekomą wewnętrzną sprzeczność ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Wojewodę co do leśnego charakteru nieruchomości. W tym też aspekcie zaleciła organowi wojewódzkiemu ustalenie jaki charakter na dzień [...] maja 1990 r. miała objęta postępowaniem nieruchomość i jak była wówczas użytkowana. Choć te okoliczności wynikają już zdaniem Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, obejmującego m.in. zaświadczenie Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] i dawny rejestr gruntów, których wiarygodność przez Komisję nie została podważona. Do zgromadzonych w aktach dowodów obrazujących stan nieruchomości Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zresztą w swoich wywodach w ogóle się nie odniosła. Godzi się zaś przypomnieć, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - lecz ma obowiązek rozpatrzenia całości sprawy we własnym zakresie. To zaś oznacza, że zobligowany jest także do samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych już w aktach, a jeśli uzna ów materiał za niewystarczający także ewentualnego przeprowadzenia w tym względzie dodatkowego postępowania dowodowego w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. Uchylanie się przez Komisje od takiej oceny i podjęcie rozstrzygnięcia eliminującego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji w celu dalszego poszukiwania dowodów na potwierdzenie okoliczności w sposób wystarczający już udokumentowanych, traktować zatem należy wyłącznie jako pretekst, mający na celu uniknięcie zajęcia w sprawie merytorycznego stanowiska. Rację ma zatem skarżąca, że wydając kwestionowana decyzję Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym nieadekwatnym do hipotezy normy prawnej w nim zawartej. To z kolei powoduje, że podjęta w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzja kasacyjna nie może się ostać. Podkreślić jednocześnie należy, że podejmują niniejsze orzeczenie Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada wówczas jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny. Z tych też względów Sąd nie odnosi się do podniesionego w sprzeciwie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym organ dokona samodzielnej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgormadzonego w aktach i w aspekcie poczynionych na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego, dokona jego subsumcji do normy prawnej z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), mając przy tym na względzie obowiązujące w dniu 27 maja 1990 r. przepisy ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podjętą zaś na tej podstawie decyzję, której treści Sąd nie przesądza, uzasadni zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.