III OSK 1591/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/18 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2120/18, oddalił skargę Z. N. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z. N. zwrócił się do Prezesa IPN o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 690) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji". Prezes IPN uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję podkreślił, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono m. in.: teczkę personalną tajnego współpracownika ps. "[...]" zarejestrowanego przez Wydział V WUSW w [...] do nr [...], dotyczącą Z. N. s. T., ur. [...] sierpnia 1934 r. w miejscowości [...] na terenie [...], z której wynika, że pozyskanie miało miejsce w trakcie internowania wnioskodawcy w [...] w związku z kolportażem ulotek na terenie ZPO "[...]" w [...]. W teczce tej znajduje się podpisane przez wnioskodawcę, własnoręcznie przez niego sporządzone oświadczenie z dnia [...] stycznia 1982 r., o treści: "Oświadczam, że w miarę moich możliwości jeżeli uzyskam jakąkolwiek informację, od osób postronnych lub osobiście zauważę czyny świadczące o nadużyciach gospodarczych zgłoszę pracownikowi służby bezpieczeństwa KW MO w [...]. Przekazywane informacje zachowam w tajemnicy." (sygn. IPN [...]). Odnaleziono także teczkę pracy tajnego współpracownika ps. "[...]" dotyczącą Z. N. s. T., ur. [...] sierpnia 1934 r. miejscowości [...] na terenie [...] (sygn. IPN [...]), w której znajduje się m.in. informacja operacyjna z relacji ustnej TW ps. "[...]" dot. niezadowolenia załogi "[...]" w [...] TW. Wskazane powyżej oświadczenie o współpracy oraz informacja operacyjna spełniają przesłanki dokumentów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. W zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej znaleziono również zapisy ewidencyjne dotyczące Z. N., m. in.: • inwentarz akt działu I WUSW [...], sygn. akt IPN [...], z którego wynika, że dnia [...] czerwca 1989 roku Wydział V WUSW w [...] złożył do archiwum 2 tomy akt dotyczące TW Z. N. ps. "[...]", do nr [...], • karta [...] sygn. [...] WUSW [...], sygn. akt IPN [...], z której wynika zarejestrowanie TW Z. N. ps. "[...]" przez Pion V WUSW w [...] do nr [...], wyeliminowany [...] maja 1989 r., złożono do archiwum WUSW w [...] do nr [...]. Prezes IPN podkreślił, że organ w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie ocenia całej działalności wnioskodawcy, a jedynie bada, czy w archiwum zachowały się dokumenty o określonych cechach. Odnosząc się do dowodów zgłaszanych przez wnioskodawcę Prezes IPN stwierdził, że nie neguje okoliczności potwierdzanych pozostałymi dokumentami załączonymi do pism wnioskodawcy. Okoliczności działalności opozycyjnej Z. N. oraz poddawania go represjom nie są przedmiotem badania postępowania prowadzonego przez IPN, z tego też powodu dowody te są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ zobowiązany był jedynie do badania, czy treść odnalezionych dokumentów potwierdza, że zostały one wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W skardze na wskazaną wyżej decyzję Prezesa IPN z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 4 ustawy o działaczach opozycji oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego a zwłaszcza zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz 79a K.p.a. Zdaniem skarżącego, organ całkowicie pominął okoliczności wytworzenia dokumentu, stanu zdrowia skarżącego i stanu zdrowia jego matki. Dokumenty wytworzone pod przymusem i dla pozoru muszą być zweryfikowane i poddane gruntownej ocenie a to celem ustalenia prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Podkreślił, że skarżący w toku postępowania administracyjnego, a także w postępowaniu przed sądem starał się dowodzić, że jest działaczem opozycji oraz osobą represjonowaną w rozumieniu art. 2 i art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Tymczasem Prezes IPN nie był uprawniony do oceny tych przesłanek. Zadaniem Prezesa IPN było wyłącznie ustalenie, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Mając na uwadze taki zakres kognicji Prezesa IPN Sąd meriti stwierdził, że Prezes IPN wykazał, iż wobec skarżącego zachodzą negatywne przesłanki z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Otóż w archiwum IPN odnaleziono m. in. akta o sygn. IPN [...] - teczka personalna i teczka pracy TW o ps. "[...]". W teczce personalnej znajduje się m. in. podpisane przez wnioskodawcę, własnoręcznie przez niego sporządzone oświadczenie z dnia [...] stycznia 1982 r., o treści: "Oświadczam, że w miarę moich możliwości jeżeli uzyskam jakąkolwiek informację, od osób postronnych lub osobiście zauważę czyny świadczące o nadużyciach gospodarczych zgłoszę pracownikowi służby bezpieczeństwa KW MO w [...]. Przekazywane informacje zachowam w tajemnicy, (sygn. IPN [...]). Z kolei w teczce pracy tajnego współpracownika ps. "[...]" znajduje się m.in. obszerna informacja operacyjna z relacji ustnej TW ps. "[...]" dot. niezadowolenia załogi "[...]" w [...] (z dnia [...] lutego 1983 r.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wspomniane dokumenty w sposób oczywisty spełniają kryteria wskazane w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Prezes IPN wydając decyzję na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji nie bada motywów podjęcia przez wnioskodawcę współpracy z organami bezpieczeństwa oraz jej rzeczywistej szkodliwości dla innych osób, podobnie jak i ewentualnego ujawnienia tej współpracy osobom trzecim. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r.poz.1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 pkt 8 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, oceniony z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącego oraz osób składających oświadczenia o braku współpracy oraz niezachowania w tajemnicy podpisanego dokumentu, który został złożony pod przymusem i dla pozoru. 2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji odmownej bez ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że dokumenty te zostały faktycznie wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale, w ramach wykonywanych czynności przez niego w charakterze tajnego informatora lub przy jego udziale przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że podpisanie współpracy przez skarżącego było warunkiem na uzyskanie zwolnienia z internowania w więzieniu i podjęcia leczenia po jego opuszczeniu. Dokumenty wytworzone pod przymusem i dla pozoru muszą być zweryfikowane i poddane gruntownej ocenie a to celem ustalenia prawdy obiektywnej. Skarżący przedłożył szereg dowodów świadczących, że po rejestracji informację przekazał wielu osobom, co zostało pominięte tak przez Prezesa IPN jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgromadzona dokumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że zachowały się dokumenty wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organy bezpieczeństwa miały świadomość, że rejestracja była fikcyjna, bez zdobycia informacji, co skutkowało wykreśleniem z ewidencji jako nieprzydatnego do celów jakiemu miała służyć rejestracja. Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji wskazano tryb uzyskania decyzji o przyznaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Rola Prezesa IPN ogranicza się zatem wyłącznie do potwierdzenia lub zaprzeczenia, istnienia kumulatywnie, przesłanek z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Postępowanie dowodowe prowadzone przez Prezesa IPN ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, na podstawie ustawy o działaczach opozycji, spełnia wymogi z art. 4 tej ustawy. Organ w razie odnalezienia dokumentów dotyczących danej osoby ubiegającej się o status ma dokonać ich oceny pod kątem tego, czy są to dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. sygn.. akt II OSK 820/18, LEX nr 2632855). Organ nie prowadzi postępowania dowodowego na okoliczność, czy do określonej formy współpracy doszło, ponieważ ocena wiarygodności dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN została zastrzeżona dla właściwego sądu lustracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r. sygn.. akt II OSK 232/18, LEX nr 2761308). W skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana okoliczność, że w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono akta dotyczące wnioskodawcy o sygn. IPN [...] - teczka personalna i teczka pracy TW o ps. "[...]". W teczce personalnej znajduje się m. in. podpisane przez wnioskodawcę, własnoręcznie przez niego sporządzone oświadczenie z dnia [...] stycznia 1982 r., o treści: "Oświadczam, że w miarę moich możliwości jeżeli uzyskam jakąkolwiek informację, od osób postronnych lub osobiście zauważę czyny świadczące o nadużyciach gospodarczych zgłoszę pracownikowi służby bezpieczeństwa KW MO w [...]. Przekazywane informacje zachowam w tajemnicy, (sygn. IPN [...]). Z kolei w teczce pracy tajnego współpracownika ps. "[...]" znajduje się m.in. obszerna informacja operacyjna z relacji ustnej TW ps. "[...]" dot. niezadowolenia załogi "[...]" w [...] (z dnia [...] lutego 1983 r.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopuścił się naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Trafnie bowiem ocenił, że w aktach archiwalnych IPN odnaleziono dokumenty o cechach wskazanych w tym przepisie. W związku z tym zasadnie uznał, że Prezes IPN wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, poczynił ustalenia wystarczające dla ustalenia, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Z obowiązków tych organ wywiązał się w niniejszym postępowaniu, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd Wojewódzki. W toku postępowania skarżący nie przedstawił okoliczności mogących kwestionować tę ocenę. Dla wydania przedmiotowej decyzji nie miały bowiem znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące jego działalności opozycyjnej. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji wynika bowiem jednoznacznie, że potwierdzenie istnienia dokumentacji, o której mowa w tym przepisie uniemożliwia przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych może zostać potwierdzony przez właściwy organ wyłącznie osobom spełniającym warunki określone wprost przez ustawodawcę. Ustawodawca w sposób jednoznaczny uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, od braku w archiwum IPN dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Istnienie tych dokumentów zostało prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji, tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.