I SA/Gl 345/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi A w C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia i zwrotu odsetek od zwróconych kosztów egzekucyjnych oddala skargę. 1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ drugiej instancji, organ nadzoru) z dnia [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. (dalej: organ pierwszej instancji, organ egzekucyjny) z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu odsetek za zwłokę od nadpłaconej wartości kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł, powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych A w C. (dalej: skarżący, strona, wierzyciel) o nr: [...], [...], [...], [...] obejmujących zwroty w ramach płatności z budżetu państwa oraz zwroty w ramach płatności ze środków europejskich należnych od B Sp. z o.o. w C. (dalej: zobowiązana, spółka). 2. Postępowanie przed organami administracji. 2.1. Z akt sprawy wynika, że w oparciu o wyżej wskazane tytuły wykonawcze organ egzekucyjny prowadził wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne, w toku którego dokonał czynności egzekucyjnych w postaci zajęcia jej rachunków bankowych i doręczenia odpisów tytułów wykonawczych, naliczając za nie opłaty według stawek określonych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: u.p.e.a. albo ustawa egzekucyjna), stanowiące koszty egzekucyjne. Ponieważ w toku egzekucji nie ujawniono żadnego wartościowego majątku rokującego zaspokojenie choćby kosztów egzekucyjnych korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi wierzytelnościami, organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia [...] o nr [...] z uwagi na jego bezskuteczność (art. 59 § 2 u.p.e.a.). Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...]zł. Postanowienie to utrzymał w mocy organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Wskutek zaskarżenia ostatecznego postanowienia organu nadzoru, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił je wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 103/17. W konsekwencji organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejnym postanowieniem o nr [...] z dnia [...] organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, określając ich wysokość na kwotę [...]zł. W związku z uregulowaniem obciążających wierzyciela kosztów egzekucyjnych odrębnym przelewem złożonym w Banku w dniu 10 października 2017 r. na kwotę [...]zł, organ egzekucyjny w dniu 25 października 2017 dokonał zwrotu wierzycielowi zapłaconych w dniu 29 listopada 2016 r. kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł. W dniu 20 października 2017 r. wierzyciel wystąpił do organu egzekucyjnego o naliczenie odsetek za zwłokę od zapłaconych w dniu 29 listopada 2016 r. kosztów egzekucyjnych w wysokości [...]zł. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu odsetek za zwłokę od kosztów egzekucyjnych zapłaconych nienależnie przez wierzyciela. W podjętym rozstrzygnięciu organ egzekucyjny stwierdził, iż ustawa egzekucyjna nie przewiduje oprocentowania zwracanych kosztów egzekucyjnych, wpłaconych dobrowolnie przez wierzyciela. W związku z tym, brak jest też podstaw do oprocentowania wpłaconych kosztów postępowania egzekucyjnego, a zatem i do orzekania w niniejszej sprawie przez organ egzekucyjny. Organ pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę na bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie. 2.2. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] pełnomocnik strony wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania w zakresie wniosku o wypłatę odsetek od kosztów egzekucyjnych. Postanowieniu organu egzekucyjnego pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201, dalej: O.p.) poprzez jego niezastosowanie w ocenie, że koszty egzekucyjne stanowią opłaty w rozumieniu przywołanego przepisu, do którego stosuje się przepisy Działu III O.p., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. Zdaniem wnoszącego zażalenie, należności z tytułu opłaty za czynności egzekucyjne mają publicznoprawny charakter, zatem zgodnie z art. 2 § 2 O.p. organom egzekucyjnym w tym zakresie przysługują uprawnienia organów podatkowych. Koszty egzekucyjne pobierane przez organy egzekucyjne (inne niż organy podatkowe) są więc należnościami budżetu państwa, dlatego uzasadnionym jest stosowanie do nich przepisów O.p. w zakresie stwierdzenia nadpłaty. 2.3. Postanowieniem z dnia [...] organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ drugiej instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ nadzoru wskazywał, że organ egzekucyjny kierując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2017r. sygn. akt I SA/Gl 103/17, w dniu 27 września 2017 r. postanowieniem nr [...] obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...]zł, odrębnie uregulowanymi przez tego wierzyciela w dniu 10 października 2017r. Zwrotowi podlegały więc koszty egzekucyjne nienależnie uiszczone w kwocie [...]zł i zwrotu tej kwoty dokonano na rachunek wierzyciela w dniu 25 października 2017r. Organ nadzoru zauważył, że generalnie, wbrew twierdzeniom wierzyciela, w postępowaniu egzekucyjnym (w tym także do kosztów egzekucyjnych) nie mają zastosowania przepisy O.p. Zgodnie bowiem z odesłaniem zawartym w art. 18 ustawy egzekucyjnej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., o ile przepisy tej ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, iż kwestie dotyczące kosztów egzekucyjnych znalazły uregulowanie w dziale I rozdziału 6 u.p.e.a., ale żaden ujęty w nim przepis nie zakłada oprocentowania zwróconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych. Taką możliwość przewiduje jedynie art. 64c § 3 u.p.e.a., ale wyłącznie w przypadku zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych, pobranych w niezgodnie z prawem wszczętej i prowadzonej egzekucji administracyjnej. Zdaniem organu nadzoru, zwrot nadpłaconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych był jedynie czynnością techniczną, w związku z określeniem innej kwoty kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, powstałych w prawidłowo prowadzonym bezskutecznym postępowaniu egzekucyjnym. W przedmiotowej sprawie wystąpiła zatem sytuacja omówiona w art. 61a k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie prowadzenia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru stwierdził, iż postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. 3. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 3.1. Na powyższe postanowienie organu nadzoru z dnia [...] strona, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Postanowieniu temu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 § 2 O.p. poprzez jego niezastosowanie w ocenie stanu faktycznego i w konsekwencji odmowie uznania okoliczności, że koszty egzekucyjne stanowią opłaty w rozumieniu przywołanego przepisu, do którego stosuje się przepisy Działu III O.p., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do prowadzenia organowi oraz o przyznanie od organu na rzecz wierzyciela kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Uzasadniając skargę pełnomocnik strony wskazał na art. 64 § 1 i § 5 u.p.e.a. z których wynika, iż opłaty za czynności egzekucyjne oraz wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym stanowią koszty egzekucyjne, które w zasadzie obciążają zobowiązanego i podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucyjnym. Zdaniem pełnomocnika, koszty egzekucji, które zgodnie z przepisami zostały pokryte przez wierzyciela, środki pieniężne uzyskane z tego tytułu - z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych - przypadają na rzecz organu, który dokonał czynności egzekucyjnych powodujących powstanie tych kosztów. Niewątpliwie zatem treść powyższych przepisów wprost wskazuje na publicznoprawny charakter należności z tytułu opłat za czynności egzekucyjne i opłaty. Powołując się na art. 2 § 2 O.p. pełnomocnik skarżącej zaakcentował, że wyłączenie stosowania przepisów O.p. dotyczy jedynie świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy ustawy o cenach. Dodatkowo zaznaczył, że art. 2 § 2 O.p. stanowi o wyłączeniu ("jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej"). W tym zakresie wprost, i za organami wydającymi rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, należy zdaniem pełnomocnika podkreślić, że ustawa egzekucyjna nie reguluje w istocie kwestii oprocentowania kosztów uiszczonych w toku postępowania. W konsekwencji przepisy u.p.e.a. nie stoją na przeszkodzie w zastosowaniu ogólnej reguły określonej art. 2 § 2 O.p. Dalej pełnomocnik skarżącej wskazywał, że możliwość zaliczenia kosztów egzekucyjnych do należności, wobec których stosuje się przepisy O.p. nie została wyłączona w ustawie egzekucyjnej. Natomiast możliwość ich zaliczenia do tej kategorii została potwierdzona w orzecznictwie – pełnomocnik powołał się na postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Rz 385/04. Zaznaczył przy tym, iż w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że kryteriami, których spełnienie decyduje o zaliczeniu opłat do tych należności, do których stosuje się przepisy O.p., jest fakt, iż są one należnościami budżetu państwa oraz że są one pobierane przez organy inne niż podatkowe, jak również to, że zasady ustalania i uiszczania tych opłat określają odrębne przepisy. Pełnomocnik skarżącej akcentował, iż koszty egzekucyjne są należnościami budżetu państwa, pobieranymi przez organy egzekucyjne (inne niż organy podatkowe), a zasady ustalania i uiszczania oraz ich wysokość określa u.p.e.a., dlatego uzasadnione jest stosowanie do nich przepisów działu III O.p. W konsekwencji, możliwe i konieczne staje się zastosowanie przepisów O.p. w zakresie stwierdzenia istnienia nadpłaty i ewentualnego jej oprocentowania w opisywanym stanie faktycznym, bowiem przepisy te wprost znajdują się w dziale III O.p. Pełnomocnik strony zaznaczył końcowo, że organ drugiej instancji błędnie stwierdził, iż skoro odesłanie z art. 18 ustawy egzekucyjnej odnosi się do k.p.a., to brak jest możliwości stosowania działu II O.p. do opłat egzekucyjnych. Zaznaczył, że odesłanie wskazane w art. 18 u.p.e.a. dotyczy przepisów procesowych, zaś regulacja art. 2 § 2 O.p. odsyła do materialnoprawnego charakteru ustaleń opłat naliczanych w toku postpowania egzekucyjnego czy też kwestii, związanych z przedawnieniem roszczeń objętych postanowieniami określającymi koszty egzekucyjne. 3.2. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga okazała się niezasadna. 4.2. Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 3), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1). Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia i zwrotu odsetek od zwróconych kosztów egzekucyjnych. Przesądzenie powyższej kwestii wymaga jednak rozstrzygnięcia czy w sprawie znajdą zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej regulujące kwestię odsetek od nienależnie pobranej kwoty kosztów egzekucyjnej. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął ustalony przez organ i niesporny stan faktyczny. 4.4. Rozważenie spornej kwestii wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia, że zgodnie z art. 2 § 1 O.p. przepisy tej ustawy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) (uchylony); 3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. § 2. Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. § 3. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. § 4. Przepisów ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. Natomiast zgodnie z art. 18 ustawy egzekucyjnej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., o ile przepisy tej ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Problematyka kosztów egzekucyjnych uregulowana została w dziale I rozdziału 6 u.p.e.a. Jednak, co istotne w realiach niniejszej sprawy, żaden z przepisów nie zakłada oprocentowania zwróconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych. Taką możliwość przewiduje jedynie art. 64c § 3 u.p.e.a., ale wyłącznie w przypadku zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych, pobranych w niezgodnie z prawem wszczętej i prowadzonej egzekucji administracyjnej. Jak trafnie organu nadzoru przyjął zwrot nadpłaconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych jest jedynie czynnością techniczną, w związku z określeniem innej kwoty kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, powstałych w prawidłowo prowadzonym bezskutecznym postępowaniu egzekucyjnym. Sąd nie podziela prezentowanego przez stronę poglądu, że przewidziane w art. 2 § 2 O.p. wyłączenie stosowania przepisów O.p. dotyczy jedynie świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy ustawy o cenach. W świetle przywołanych przepisów nie do obrony jest również stawiana przez pełnomocnika teza, że art. 2 § 2 O.p. stanowi o wyłączeniu ("jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej"), a ustawa egzekucyjna nie reguluje w istocie kwestii oprocentowania kosztów uiszczonych w toku postępowania. Wbrew twierdzeniom strony w postępowaniu egzekucyjnym (w tym także do kosztów egzekucyjnych) nie mają zastosowania przepisy O.p., albowiem z mocy art. 18 ustawy egzekucyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast problematyka kosztów egzekucyjnych została całościowo uregulowania w ustawie egzekucyjnej i brak jakiegokolwiek przepisu, który umożliwiałby w tym zakresie stosowanie Ordynacji podatkowej. W konsekwencji przepisy u.p.e.a. stoją na przeszkodzie w zastosowaniu ogólnej reguły określonej art. 2 § 2 O.p. 4.5. Mając na uwadze powyższe wskazać przyjdzie, że z uwagi na brak prawnej możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek od nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych, trafnie organ odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując na art. 61a k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie prowadzenia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak już wskazano powyżej, z uwagi na kompleksowe uregulowanie problematyki kosztów egzekucyjnych w ustawie egzekucyjnej brak podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do powołanego w skardze przez pełnomocnika na poparcie reprezentowanego stanowiska postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2006r. sygn. akt I SA/Rz 385/04, wskazać przyjdzie, że prawdopodobnie pełnomocnik błędnie określił formę i datę rozstrzygnięcia w sprawie I SA/Rz 385/04, albowiem w CBOSA dostępny jest wyrok o tej sygnaturze. Zapadł on jednak w innym stanie faktycznym i prawnym, a zatem nie wspiera argumentacji strony w niniejszej sprawie. W konsekwencji strona nie wykazała naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 § 2 O.p. poprzez jego niezastosowanie w ocenie stanu faktycznego i w konsekwencji odmowie uznania okoliczności, że koszty egzekucyjne stanowią opłaty w rozumieniu przywołanego przepisu, do którego stosuje się przepisy Działu III O.p., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. 4.6. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe, Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.