II OSK 3310/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 210/18 w sprawie ze skargi S. D. Spółki [...] z siedzibą w S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 210/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. Spółki [...] z siedzibą w S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. S. D. Spółki [...] (zwana dalej Spółką) pismem z [...] listopada 2017 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. o kontrolę robót budowlanych realizowanych w oparciu o decyzję z [...] 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości Ch., wydaną przez Starostę Ch. inwestorom – K.F. i B.B.. Spółka wskazała na nieprawidłowości przy realizacji robót związanych z instalacją sanitarną i deszczową, powodujące ciągłe zalewanie w wyniku tzw. cofki sanitarnej nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej jej własność. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. pismem z [...] stycznia 2018 r. poinformował Spółkę o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że z wyjaśnień inwestora wynika, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne są w trakcie realizacji przez profesjonalne podmioty. Ponadto zgodnie z pozwoleniem na budowę projektowany obiekt nie posiada przyłącza kanalizacji deszczowej a woda ma być odprowadzana z dachów na utwardzony teren działki. Wyjaśnił też, że zalewanie sąsiedniej działki z wybijającej studzienki kanalizacji deszczowej zostało wyeliminowane w związku z wizytą wozu asenizacyjnego w dniu 22 lipca 2016 r. Powyższe pismo Spółka potraktowała jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego i pismem z [...] lutego 2018 r. wniosła na nie zażalenie. Zdaniem Spółki, odmowa wszczęcia postępowania była wadliwa, gdyż organ z uwagi na zgłoszone nieprawidłowości powinien był przeprowadzić stosowne postępowanie z udziałem Spółki jako strony tego postępowania. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z [...] 2018 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki na pismo organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że materialną podstawą ewentualnych działań w sprawie stanowiłyby przepisy art. 50 – 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z póżn. zm.). Jednak zarówno te przepisy, jak i przepisy ustrojowe art. 80 - 89c ww. ustawy, nie normują wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego, określonych w art. 50 ustawy, zmierzających do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wszczęcie takiego postępowania następuje zatem z urzędu, a nie na wniosek strony. Organ nadzoru budowlanego nie był więc władny wydać postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia takiego postępowania na wniosek, ponieważ taka sytuacja nie mieści się w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 61a § 1 kpa. A zatem organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. prawidłowo pismem z [...] stycznia 2018 r. poinformował Spółkę o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zalewania jej nieruchomości. Natomiast wobec braku formalnego postanowienia, od którego przysługuje środek zaskarżenia, sprawa nie mogła być badana w trybie zażaleniowym i konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła S. D. Spółka [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem wydanym na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 kpa w zw. z art. 61a § 1 i 2 kpa oraz 124 § 1 i 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu błędna kwalifikacja pisma organu pierwszej instancji jedynie jako pisma informacyjnego stanowiącego czynność techniczną, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła organ odwoławczy do niewłaściwego uznania, że skarżącej nie przysługuje w tej sprawie żaden środek zaskarżenia. To z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 kpa stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 kpa. Jednocześnie Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że postępowanie, prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane (bo takie mogłoby być wszczęte w świetle przytoczonych okoliczności sprawy i ustaleń organów), wszczyna się jedynie z urzędu. Wniosek taki nie wynika ani z powyższych przepisów ani z przepisów ustrojowych art. 80 – 89c ustawy – Prawo budowlane. Sąd wskazał, że krąg stron postępowania naprawczego ustala się na podstawie normy art. 28 kpa. A zatem w sytuacji, gdy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania naprawczego, co powinno być przedmiotem analizy organów administracji w ramach oceny zgłoszonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, brak jest prawnych przeszkód, by wszczęcie tego postępowania nastąpiło na wniosek takiej strony. W konsekwencji też odmowa wszczęcia takiego postępowania nie może nastąpić z tego powodu, że wszczynane jest ono tylko z urzędu, jak błędnie stwierdził organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", w zw. z art. 61a kpa oraz art. 134 kpa poprzez uznanie, że pismo kierowane do osoby żądającej wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, zawierające informację o braku podstaw do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu bierze natomiast pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a kpa oraz art. 134 kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że pismo skierowane do osoby żądającej wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, zawierające informację o braku podstaw do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Zauważyć należy, że art. 61 § 1 kpa przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjnego może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 kpa musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 kpa). W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. W doktrynie przyjęto regułę, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, następuje natomiast w postępowaniu wszczynanym na jej wniosek (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). Reguła powyższa może mieć jedynie znaczenie pomocnicze bowiem często z przepisów szczególnych wynika, że postępowanie dotyczące przyznania uprawnień może być wszczęte również z urzędu, a nie tylko na wniosek osoby zainteresowanej (np. art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ponadto przepis art. 61 § 2 kpa przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony. Zauważyć również należy, że ww. doktrynalna reguła może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania, gdyż trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki. Istnieją jednak takie sytuacje - np. w postępowaniu dotyczącym procesu budowlanego - gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy może się zdarzyć, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągnięcie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że z akt sprawy bezspornie wynika, że Spółka pismem z [...] listopada 2017 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. o sprawdzenie zgodności prowadzonych na działce nr [...] robót budowlanych w zakresie kanalizacji sanitarnej i deszczowej z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną. Spółka podniosła, że w wyniku realizacji powyższej inwestycji następuje ciągłe zalewanie stanowiącej jej własność nieruchomości wskutek tzw. cofki sanitarnej z inwestycji, realizowanej na nieruchomości sąsiedniej. Spółka żądała więc wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych w obrębie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, a zatem w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Niemniej jednak podkreślić należy, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, jak uczynił to organ, nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 kpa, zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 kpa). Pogląd powyższy znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego podstawę do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był tenże właściciel sąsiedniej nieruchomości. Pogląd odmienny organu wnoszącego skargę kasacyjną prowadzi do całkowicie nieracjonalnych wniosków, tj. braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnoszący o wstrzymanie robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; ONSA i wsa z 2014 r. nr 1, poz. 8). W związku z powyższym skoro pismo Spółki z [...] listopada 2017 r. stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych w obrębie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. informujące Spółkę o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 kpa. O rodzaju aktu decyduje bowiem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. Przy czym jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, pismo organu z [...] stycznia 2018 r. zawiera niemal wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 kpa: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie stron biorących udział w postępowaniu, rozstrzygnięcie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, a także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu. Brak jedynie pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. Jednak brak ten nie przesądza w żaden sposób o kwalifikacji tego pisma jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesądzenie powyższej kwestii powoduje, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega zgodnie z art. 61a § 2 kpa weryfikacji w toku instancji, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Spółka była więc uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie (pismo) z [...] stycznia 2018 r., które organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać. Natomiast stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez Spółkę pismem z [...] lutego 2018 r. zażalenia należy uznać za błędne. Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił więc zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 134 kpa w związku z art. 61a § 1 i 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.