I OSK 389/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 36/18 w sprawie ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 36/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. w przedmiocie sprawie zasiłku celowego: 1. zobowiązał Wójta Gminy N. do załatwienia wniosku Z. W. z [...] lipca 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. Wymierzył Wójtowi Gminy N. grzywnę w wysokości 500 zł; 4. przyznał r. pr. M. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z. W. wniósł, [...] lutego 2018 r., skargę na "bezczynność/przewlekłość" Wójta Gminy N. "po kasacji SKO L.", wskazując jednocześnie na numer sprawy [...] oraz na poprzedzające skargę zażalenie z [...] września 2017 r., które zostało rozpatrzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] października 2017 r., [...]. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji nie wydał decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, przedstawiając następujący stan faktyczny. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działającego z upoważnienia Wójta Gminy N., decyzję z [...] lutego 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżący złożył pismo dotyczące decyzji nr [...] oraz wniosek o usługi opiekuńcze, domagając się jednocześnie wyłączenia pracowników socjalnych. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. odmówiono wyłączenia wskazanych pracowników. Następnie, pismami z [...] sierpnia 2017 r., poinformowano skarżącego o terminie wywiadu środowiskowego, zaplanowanego na [...] sierpnia 2017 r. Mimo to wywiadu nie przeprowadzono, gdyż Z. W. nie odebrał powyższego pisma. Z wizyty z [...] sierpnia 2017 r. sporządzono jedynie notatkę służbową. Następnie, [...] sierpnia 2017 r. organ ponownie wyznaczył termin wywiadu środowiskowego, którego z tych samych przyczyn nie udało się przeprowadzić. W związku z tym, pismem z [...] września 2017 r., organ przedłużył termin załatwienia sprawy, a [...] października 2017 r. poinformował Z. W. o prawie zapoznania się z aktami sprawy na podstawie art. 10 k.p.a. Z. W. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie. Pismem z [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji udzielił odpowiedzi na zażalenie, a postanowieniem z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania. Następnie pismem z [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji przedłużył termin załatwienia sprawy, a postanowieniem z [...] października 2017 r. zawiesił postępowanie. Decyzją z [...] października 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości decyzję własną Nr [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji Nr [...].Postanowieniem z [...] października 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że w sprawie w przedmiocie decyzji Nr [...], uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2017 r., Nr [...] nie dopuszczono się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, na wstępie podkreślił, że żądanie skargi nie zostało sformułowane jasno, ponieważ nie wynika z niego jednoznacznie, jakiego rodzaju bezczynności organu pierwszej instancji ona dotyczy. Wątpliwości te usunął pełnomocnik skarżącego na rozprawie sądowej, 4 września 2018 r., precyzując, że skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2017 r. w pkt 2 tego wniosku. Sąd stwierdził, na podstawie akt sądowych sprawy, że sporny wniosek skarżącego z [...] lipca 2017 r. był skierowany do "Wójta Gminy N. i OPS" oraz zawierał dwa żądania: w punkcie 1 – żądanie wydania pozwolenia na usunięcie drzew z jego posesji, zaś w pkt 2 – żądanie przyznania świadczenia na cel określony w pkt 1 przez OPS. Sąd wojewódzki stwierdził, wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, że skarżący złożył sporny wniosek osobiście w siedzibie organu, o czym świadczy znajdująca się na odpisie tego wniosku prezentata Urzędu Gminy N. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wniosek obejmował dwa żądania – jedno z zakresu ochrony przyrody, podlegające rozpatrzeniu w trybie ustawy o ochronie przyrody, drugie zaś z zakresu pomocy społecznej. Obowiązkiem Wójta Gminy było więc załatwienie obu tych żądań we właściwy sposób, jak natomiast wynika z odpowiedzi na skargę, wniosku dotyczącego wyłącznie żądania o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, organ nie rozpatrzył. W związku z tym sąd uznał, że zarzut bezczynności organu jest w pełni uzasadniony. Sąd wojewódzki przypomniał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd wojewódzki uznał, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do bezczynności organu administracji publicznej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 3a załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, natomiast zgodnie z § 4 przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a, zaś z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazuje art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, zaś zgodnie z § 2 ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, organ pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy w sposób rażący, ponieważ od złożenia wniosku skarżącego, [...] lipca 2017 r., upłynął już ponad rok, a wniosek ten nadal nie został sposób załatwiony. O rażącym naruszeniu przepisów o terminach załatwienia sprawy można natomiast mówić w razie ich ewidentnego (oczywistego) niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania, a więc przekroczenia terminów, szczególnie znaczącego i niezaprzeczalnego, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W związku z rażącą bezczynnością sąd wojewódzki wymierzył również organowi grzywnę w wysokości 500 zł zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy N., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez bezzasadne wymierzenie organowi administracji grzywny z powodu jego rażącej bezczynności, której dopuścił się w wyniku nierozpatrzenia żądania skarżącego z [...] lipca 2017 r., podczas gdy powyższe żądanie zostało rozpatrzone decyzją Wójta Gminy N. z [...] października 2017 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W piśmie z [...] stycznia 2019 r. skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Pismem z [...] grudnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Z. W. wniósł o jej oddalenie i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8, p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok pierwszej instancji w całości i podniesiono jedynie zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem skarga kasacyjnej nie obejmują wielu zagadnień związanych ze skargą na bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej. Jednak z zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący podważa co do zasady możliwość wymierzenia mu grzywny i przypisania mu rażącej bezczynności, wskazując, że w chwili wniesienia skargi organ w ogóle nie był bezczynny wobec załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. W skardze kasacyjnej podniesiono, że wniosek skarżącego z [...] lipca 2017 r. został rozpatrzony decyzją Wójta Gminy N. z [...] października 2017 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2018 r., nr [...]. W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, i co rzeczywiście wynika z treści skargi z [...] lutego 2018 r., że żądanie skargi zostało tak sformułowane, że nie wynika z niego jednoznacznie, jakiego rodzaju braku działania organu pierwszej instancji ona dotyczy. Do sprecyzowanie doszło dopiero na rozprawie 4 września 2018 r., podczas której pełnomocnik wskazał, że "precyzuje skargę w ten sposób, że domaga się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2017 r. w pkt II tego wniosku". Dostrzec w rozpoznawanej sprawie zatem trzeba, że co prawda w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wskazał, że Z. W. nie złożył w ośrodku wniosku z [...] lipca 2017 r., ale jednocześnie podniósł, że wniosek o podobnej treści Z. W. złożył [...] sierpnia 2017 r. w Urzędzie Gminy w N. (data wniosku: [...] sierpnia 2017 r.). W skardze kasacyjnej Wójt Gminy N. ponadto wskazał, że Sąd pierwszej instancji orzekał w oparciu o niekompletne akta, a wniosek z [...] sierpnia 2017 r. nie stanowił odrębnego wniosku, lecz jest "sprecyzowaniem wniosku z [...] lipca 2017 r.". Zatem ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, czy rzeczywiście załączone do skargi kasacyjnej decyzje, w których w uzasadnieniu organ wskazuje na rozpoznanie wniosku z [...] sierpnia 2017 r., dotyczą wniosku z [...] lipca 2017 r. jest okolicznością istotną dla rozpatrzenia skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2017 r. Wskazać również trzeba, że w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Wskazał także, że ocena zasadności wniesienia skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi, a zatem nie jest dopuszczalne merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie skargi na bezczynność złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało już zakończone. W konsekwencji, dla prawidłowego rozstrzygnięcia skargi Z. W. niezbędne jest zażądanie od organu kompletnych akt administracyjnych, zawierających zarówno wniosek z [...] lipca 2017 r., jak i wniosek z [...] sierpnia 2017 r., a następnie dokonanie analizy treści powyższych pism, a także załączonej do akt decyzji Wójta Gminy N. z [...] października 2017 r., nr [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Z omówionych wyżej względów za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Z. W. na rzecz skarżącego kasacyjnie organu Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a.II OSK 38 mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.