II OSK 1911/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1317/18 w sprawie ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Gl 1317/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. F., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę krąg podmiotów mających status strony powinien być ustalony zgodnie jedynie z treścią powyższego przepisu prawnego, podczas gdy dopuszczalnym jest ustalenie w przedmiotowych sprawach statusu strony także w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że na skutek wydanej przez Wójta Gminy C. decyzji z [...] sierpnia 1996 r., znak: [...] udzielono pozwolenia na budowę domu na działce nr [...], położonej w M., nie zapewniając jednocześnie dojazdu do drogi publicznej. Naruszono w ten sposób ówcześnie obowiązujący § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Z uwagi na fakt, że w rzeczywistości dojazd do ww. nieruchomości odbywa się z drogi publicznej po nieruchomości skarżącego, tj. działce nr [...], oczywistym jest, że w wyniku wydania ww. decyzji doszło do znacznego ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez skarżącego jako jej właściciela, czym też naruszono jego interes prawny. Skarżący kasacyjnie dodał, że nigdy nie wyrażał zgody na poprowadzenie szlaku drogowego przez jego nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się interes prawny podmiotu, który, w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zostaje uznany za stronę postępowania. Z kolei wskazany w nim obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713). Jak wynika z akt sprawy, działki skarżącego, nr ewid. [...],[...] i [...], nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Na podstawie danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl ustalono, że odległość spornej inwestycji od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 191 m, od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 231 m, zaś od działki nr ewid. [...] – ok. 257 m. Słusznie zatem stwierdził Sąd wojewódzki, że faktu pozostawania nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ani w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, ani aktualnych na datę orzekania przez organ. Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Podobnie, rację miał Sąd, wskazując, że z § 14 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. [...] (ani na innych, należących do skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Natomiast to, że przez działkę skarżącego (nr ew. [...]) odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ stanowi tylko o interesie faktycznym, a nie prawnym, skarżącego do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy jeszcze raz podkreślić, że nie można, jak chce tego skarżący kasacyjnie, tylko na podstawie art. 28 k.p.a. dowodzić posiadania przymiotu strony postępowania, skoro przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego. A to właśnie przepisy prawa materialnego (tu: Prawa budowlanego) pozwalają na ustalenie, czy dany podmiot posiada interes prawny w danym postępowaniu. Nie miał też racji skarżący kasacyjnie, że dla samodzielnego zastosowania w sprawie art. 28 k.p.a. znaczenie miał art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) z uwagi na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed wejściem w życie dodanego do art. 28 – ustępu 2, wyznaczającego krąg podmiotów, którym przyznano interes prawny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w nowej sprawie, a więc do tego postępowania nie ma zastosowania art. 7 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 2847/19, LEX nr 3128009, w analogicznej sprawie, ze skargi skarżącego kasacyjnie). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] maja 2022 r.