II SAB/Go 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych do rozpoznania wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] maja 2018 r. J.K. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych (dalej: Dyrektor ZDP lub organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1. Zatrudnienia radnych powiatowych (imię i nazwisko i od kiedy zatrudniony), 2. Wynagrodzenia brutto miesięcznie w momencie zatrudnienia i w dniu dzisiejszym, 3. Wypłaconych nagród, dodatków itp. radnym od momentu zatrudnienia do dnia dzisiejszego. Odpowiadając na ww. wniosek Dyrektor ZDP pismem z [...] maja 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że informacja której udostępnienia się domaga nie należy do katalogu informacji publicznej. Pismem z [...] czerwca 2018 r. J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Dyrektora ZDP w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora ZDP do załatwienia wniosku z [...] maja 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ wyjaśnił, że pracownicy, którego dotyczy wniosek skarżącego, nie wyrazili zgody na udostępnienie wnioskowanych danych. Ujawnienie tych danych naruszałoby ich sferę prywatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję organu. Z jednej bowiem strony organ uważa, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej (stanowisko organu wyrażone w piśmie z [...] maja 2018 r. ), z drugiej natomiast (odpowiedź na skargę), organ twierdzi, powołując się w tym zakresie na wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej, iż pracownicy którego dotyczy wniosek, "nie wyrazili zgody na udostępnienie przedmiotowych danych". Organ uznał zatem, że żądana informacja stanowi jednak informację publiczną. W takiej sytuacji powinien wydać decyzję odmawiającą jej udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że Zarząd Dróg Powiatowych jako jednostka organizacyjna Powiatu przy pomocy której Zarząd Powiatu realizuje swoje zadania, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych dotyczących jego działalności. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy żądana przez skarżącego informacja, stanowi informację publiczną, a związku z tym, czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z [...] maja 2018 r. Skarżący twierdzi, że informacje o których udostępnienie się zwrócił stanowią informację o działalności osób pełniących funkcje publiczne, jakimi są niewątpliwie radni. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że czynności pracownika wykonywane w ZDP czy też stanowiska pełnione w ZDP przez radnych, pozostają w oderwaniu od czynności sprawowanych w związku z pełnieniem funkcji radnego. Dlatego też tylko z tego powodu, że dana osoba pełni funkcję radnego, nie można domagać się od innego organu udostępnienia informacji dotyczącej pracy tej osoby oraz informacji o wysokości jego wynagrodzenia. Nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji, kiedy radny zatrudniony w ZDP również w tym organie pełni funkcje publiczne, a więc dysponuje majątkiem publicznym, zarządza sprawami związanymi z wykonywaniem władzy publicznej czy ma wpływ na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. W przypadku zatrudnienia takich pracowników (których zatrudnienie - w odróżnieniu od osób pełniących funkcje pomocnicze - oznacza sensu stricte pełnienie funkcji publicznej albo pozostaje w związku z pełnieniem funkcji publicznej), pracodawca, jako administrator ich danych osobowych, może udostępnić informację w zakresie ich imienia i nazwiska, wysokości ich wynagrodzenia oraz wypłaconych nagród czy dodatków, i to niezależnie od tego, że z mocy prawa wynagrodzenie radnego zostaje ujawnione w BIP, gdyż radni zgodnie z art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym obowiązani są do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. W orzecznictwie wskazuje się, iż informacje dotyczące wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 z d. 1 u.d.i.p., opowiadając się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia takich osób (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12, wyrokach WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 , wyrok WSA w Opolu z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 18/14). Przemawia z tym również treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), zgodnie z którym gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. W przypadku zatem żądania udzielenia informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia w ZDP osób pełniących funkcję publiczną oraz uzyskiwanego przez nich wynagrodzenia, nagród czy dodatków, należy ustalić krąg osób pełniących funkcję publiczną, gdyż informacja o tych osobach podlega udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej, natomiast w przypadku pozostałych pracowników wykonujących funkcje pomocnicze taka informacja podlega ograniczeniu poprzez odmowę udzielenia informacji z powodu ochrony ich prywatności, o ile nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochronnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał wyróżnienia stanowisk niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych w ZDP, a jedynie ogólnikowo stwierdził, że informacja której udostępnienia domaga się skarżący nie należy do katalogu informacji publicznej. Uznać zatem trzeba, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał Dyrektora ZDP do załatwienia wniosku skarżącego z [...] maja 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (punkt I wyroku). W punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że Dyrektor ZDP dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a P.p.s.a. jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, baza CBOIS). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem nierozpoznanie wniosku skarżącego w terminie nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (punkt III wyroku).