I OSK 4205/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 55/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 55/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] maja 2018 r. w terminie [...] dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z [...] maja 2018 r. J. K. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1. Zatrudnienia radnych powiatowych (imię i nazwisko i od kiedy zatrudniony), 2. Wynagrodzenia brutto miesięcznie w momencie zatrudnienia i w dniu dzisiejszym, 3. Wypłaconych nagród, dodatków itp. radnym od momentu zatrudnienia do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi dyrektor poinformował wnioskodawcę, że informacja której udostępnienia się domaga nie należy do katalogu informacji publicznej. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Dyrektora ZDP w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ wyjaśnił, że pracownicy, których dotyczy wniosek skarżącego nie wyrazili zgody na udostępnienie wnioskowanych danych. Ujawnienie tych danych naruszałoby ich sferę prywatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę zwrócił uwagę na to, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] jako jednostka organizacyjna Powiatu [...] przy pomocy której Zarząd Powiatu [...] realizuje swoje zadania, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP) i zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych dotyczących jego działalności. Spór w sprawie dotyczy tego, czy żądana przez skarżącego informacja, stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu I instancji, czynności pracownika wykonywane w ZDP czy też stanowiska zajmowane w ZDP przez radnych są oderwane od czynności sprawowanych w związku z pełnieniem funkcji radnego. Dlatego też, tylko z tego powodu, że dana osoba pełni funkcję radnego, nie można domagać się od innego organu udostępnienia informacji dotyczącej pracy tej osoby oraz informacji o wysokości jego wynagrodzenia. Nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji, kiedy radny zatrudniony w ZDP również w tym organie pełni funkcje publiczne, a więc dysponuje majątkiem publicznym, zarządza sprawami związanymi z wykonywaniem władzy publicznej czy też ma wpływ na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. W przypadku zatrudnienia takich pracowników, pracodawca, jako administrator ich danych osobowych, może udostępnić informację w zakresie ich imienia i nazwiska, wysokości ich wynagrodzenia oraz wypłaconych nagród czy dodatków, i to niezależnie od tego, że z mocy prawa wynagrodzenie radnego zostaje ujawnione w BIP. W orzecznictwie wskazuje się, iż informacje dotyczące wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 z d. 1 u.d.i.p., gdy wymaga tego jawność wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia takich osób. Przemawia za tym również treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), zgodnie z którym gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. W przypadku zatem żądania udzielenia informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia w ZDP osób pełniących funkcję publiczną oraz uzyskiwanego przez nich wynagrodzenia, nagród czy dodatków, należy ustalić krąg osób pełniących funkcję publiczną, gdyż informacja o tych osobach podlega udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej, natomiast w przypadku pozostałych pracowników wykonujących funkcje pomocnicze taka informacja podlega ograniczeniu poprzez odmowę udzielenia informacji z powodu ochrony ich prywatności, o ile nie zrezygnowały one z przysługującego im prawa ochronnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał wyróżnienia stanowisk niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych w ZDP, a jedynie ogólnikowo stwierdził, że informacja której udostępnienia domaga się skarżący nie należy do katalogu informacji publicznej. Uznać zatem trzeba, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, nie mającej jednak cech rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...], zarzucając mu obrazę przepisu prawa materialnego - art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez nieuzasadnione uznanie, że informacja żądana przez skarżącego J. K. stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, a nadto, że informacja taka nie podlega ustawowemu ograniczeniu w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem zakres czynności zawodowych pełnionych przez osoby w miejscu ich zatrudnienia w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...] nie jest związany w żaden sposób z pełnioną przez te osoby funkcją radnych Powiatu [...]. Z zakresu czynności, obowiązków i odpowiedzialności tych osób wynika bowiem, że w ramach zatrudnienia w Zarządzie osoby te nie są członkami władz publicznych oraz nie należą do kręgu innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (to jest takie, które wiążą się z wykorzystaniem środków publicznych - środków Powiatu [...] jako jednostki samorządu terytorialnego ) oraz nie pełnią w ramach tego zatrudnienia funkcji publicznych, to jest nie podejmują decyzji, z którymi wiąże się wykorzystanie środków publicznych, a nadto dostęp do żądanych informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osób, których ta informacja dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Kwestia uznania wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne za informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.) była przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że dotycząca jej informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Ograniczenie ze względu na prywatność nie dotyczy jedynie informacji mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 695/14). W niniejszej sprawie przedmiotem żądania zgłoszonego w trybie przepisów u.d.i.p. była informacja o wynagrodzeniach radnych powiatu [...] z tytułu zatrudnienia w jednostce organizacyjnej tego powiatu, jaką jest Zarząd Dróg Powiatowych. Zarząd ten wykonuje powierzone powiatowi zadania władzy publicznej w zakresie związanym z zarządzaniem drogami powiatowymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady jest sprawą publiczną zatrudnienie osób pełniących funkcje publiczne (radnych powiatu) przez jednostkę organizacyjną tego powiatu, której także powierzono wykonywanie szeregu zadań z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że konieczne jest wyjaśnienie, czy radni powiatu zatrudnieni w Zarządzie Dróg Powiatowych dysponują majątkiem publicznym, zarządzają sprawami związanymi z wykonywaniem władzy publicznej czy też mają wreszcie wpływ na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnej innych podmiotów. Ta ocena prawna, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, nie została w żaden sposób podważona zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż podniesiono w niej jedynie, że zakres czynności zawodowych pełnionych przez osoby, których dotyczy wniosek w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...] nie jest związany z pełnioną przez te osoby funkcją radnych Powiatu [...], a zatem osoby te korzystają z ochrony w ramach prawa do prywatności. Argument ten nie jest trafny. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek informacji, jaki jest zakres czynności pełnionych w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...] przez zatrudnionych tam radnych. Dlatego też nie sposób zweryfikować merytoryczną wartość tak sformułowanego zarzutu. Dodać należy ponadto, że zastosowanie przez organ ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności wymagałoby wydania stosownej decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero ewentualne wydanie takiej decyzji otworzyć może sądowi administracyjnemu drogę do kontroli tego, czy istotnie zachodzi przesłanka negatywna, uniemożlwiająca udostępnienie żądanej informacji publicznej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.