II SAB/Wa 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku J. P. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. J. P. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 8 a ustawy emerytalnej z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c i 22a i art. 24 a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), zwanej dalej "ustawą emerytalną" lub "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił wnioskodawcę w trybie art. 36 § 1 k.p.a., iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie organu administracji rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 11 grudnia 2017 r. Organ wskazał, iż niemożność rozpatrzenia sprawy w terminie wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających, w szczególności wystąpienia do ZER MSiW oraz Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie informacji dotyczących m.in. pobieranych świadczeń, okresów oraz przebiegu służby skarżącej. Strona złożyła ponaglenie w trybie art 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe działanie organu administracji oraz niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na ponaglenie skarżącej organ pismem z dnia 21 listopada 2017 r. podniósł, iż skarżąca "nie wskazała żadnego obiektywnego powodu uzasadniającego swoje stanowisko". J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w trybie art, 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin o wyłączenie stosowania art. I5c i 22a i art. 24 a ww. ustawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, dopuścił się zaniechania podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w sposób sprawny i szybki, nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy i prowadzenie sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia, wbrew zasadom szybkości postępowania, przy jednoczesnym podważeniu zasady praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej przedstawione przez organ przyczyny braku działania nie usprawiedliwiały jego przewlekłego postępowanie. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do dnia złożenia skargi sprawa nie została zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto wyznaczony przez organ administracyjny termin na załatwienie sprawy do dnia 13 kwietnia 2018 r. nie został niczym uzasadniony oraz przekracza wszelkie wyznaczone przez przepisy prawa granice. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu z zarzutu przewlekłości. Nie można uznać, że zwrócenie się do poszczególnych podmiotów czy organów administracji o wydanie niezbędnych dokumentów dotyczących skarżącej, powoduje konieczność przedłużenia postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła że jej wniosek dotyczy środków utrzymania czyli najważniejszych życiowo kwestii. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art, 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie i informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Niezbędne jest też wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę do organu wpłynęło 4 061 dotyczących wniosku o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji. W dniu 4 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo organu nr [...] , z którego treści wynika, że organ nie wydał decyzji w trybie art. 8a ustawy emerytalnej odnośnie wniosku J. P. Sąd ponadto ustalił, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek sporządzony przez skarżącą w dniu [...] lutego 2017 r. wpłynął do organu w dniu 2 marca 2017 r. Pismem z dnia 27 marca 2017 r., działając z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z wnioskiem o przekazanie informacji, czy J. P. ma ustalone przez Dyrektora tego Zakładu prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie, a nadto o wskazanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę świadczenia. W piśmie tym zobowiązano też Dyrektora Zakładu do przekazania kopii, ewentualnie wydanej decyzji emerytalnej, o której mowa w art. 15c lub art. 22a albo art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1944 r. lub decyzji uwzględniającej okoliczność, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4 i 5 tej ustawy. W dniu 27 marca 2017 r. organ przesłał do skarżącej pismo wyjaśniające podstawy prawne działania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. W piśmie tym wskazał planowane czynności w sprawie i ustalił, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 20 lipca 2017 r. Pismem z dnia 8 maja 2017 r, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW udzielił odpowiedzi na pismo organu z dnia 27 marca 2017 r. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącej, które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia; dokumentach potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), jak również informacja wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego. Następnie pismem z dnia 12 lipca 2017 r. organ zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z wnioskiem o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącej do dnia 31 lipca 1990 r. Pismem z dnia 13 lipca 2017 r. organ poinformował skarżącą o dotychczasowym przebiegu postępowania i wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 11 grudnia 2017 r. Pismem z dnia 6 lipca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował organ o treści informacji IPN o przebiegu służby skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazał kopię decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i nowego obliczenia wysługi emerytalnej z dnia 1 lipca 2017 r. Przy piśmie z dnia 19 września 2019 r. IPN przekazał organowi kopie akt osobowych dotycząca przebiegu służby skarżącej oraz dokumenty dotyczące służby po dniu 12 września 1989 r. Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. skierowanym do MSWiA, skarżąca wniosła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie na przewlekłe działanie organu i niezałatwienie sprawy w terminie. W piśmie z dnia 21 listopada 2017 r. organ udzielił odpowiedzi na ww. ponaglenie. Organ podkreślił, iż bez odpowiedzi organu, w którym skarżąca pełniła służbę, nie jest możliwe załatwienie sprawy. W piśmie z dnia 4 grudnia 2017 r. organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 13 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność i przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżąca wystąpiła z ponagleniem, które, w ocenie Sądu, spełnia warunki wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a. Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Jednocześnie, wskazać należy, że w świetle poglądów doktryny, analizując rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania", należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany (vide: Zbigniew Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 6/2011). Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.) Z kolei, w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła z pismem z dnia [...] lutego 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do 6 września 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia – zwrócenie się do Dyrektora ZER MSW o przekazanie informacji czy skarżąca ma ustalone prawo od renty lub emerytury ([...] marca 2017 r.) upłynęło ponad 25 dni. Kolejną czynność zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Policji organ podjął dopiero 12 lipca 2017 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło 18 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia (27 marca 2017 r., 13 lipca 2017 r. i 4 grudnia 2017 r.), jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ w sposób przewlekły rozpoznaje wniosek J. P., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia wpłynięcia wniosku do organu 2 marca 2017 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie 6 września 2018 r. minęło 18 miesięcy, a sprawa z wniosku skarżącej nie została zakończona. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. 18 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącej z [...] lutego 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej bezczynności, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był bezczynny) w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 24 lutego 2017 r. w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a. P.p.s.a. Podstawę wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).