III SA/Wr 340/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: sędzia WSA Anetta Chołuj, , sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, (sprawozdawca), , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia . czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 7 we fragmencie: ",z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku" uchwały nr [...] Rady Gminy K.z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy K. oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy K. (dalej: Rada Gminy) podjęła ([...] kwietnia 2018 r.) uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy K. (dalej: Wójt Gminy, Wójt). W § 7 postanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku". Jako podstawę prawną uchwały powołała art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. 8 ust. 2 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.p.s.) w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786 ze zm. - dalej: r.w.p.s.). Wojewoda D. (dalej: WD, Wojewoda, organ nadzoru) wydał - datowane na 6 czerwca 2018 r. - rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego stwierdził nieważność § 7 w/w uchwały we fragmencie: ", z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku". Uznał, że w sposób istotny narusza on art. 263 ust. 1 i art. 211 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej: u.f.p.) oraz art. 36 ust. 6 u.p.s. i stoi w sprzeczności z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w wyniku przyznania Wójtowi wynagrodzenia za zamknięte już lata budżetowe (mającego charakter nagrody przyznanej Wójtowi bez podstawy prawnej, jako pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu na podstawie wyboru). Dowodził, że odnośnie w/w wydatku nie mają zastosowania regulacje art. 263 ust. 2 i 3 u.f.p., modyfikujące - wyrażoną w ust. 1 art. 263 u.f.p. - zasadę wygaszania niezrealizowanych przez Gminę w roku budżetowym wydatków. W skardze, Gmina K. (dalej: Gmina, skarżąca) zarzuciła, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza przepisy: 1) art. 211 ust. 1-4 u.f.p. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 - dalej: u.o.a.n.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że brak jest prawnych możliwości nadania mocy wstecznej uchwale w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy, gdyż zmieniona w/w uchwałą kwota wynagrodzenia Wójta będzie mu przysługiwała za zakończone lata budżetowe i polegać będzie na wyrównaniu wydatków budżetowych Gminy na wynagrodzenie Wójta, które zostało już wypłacone; ponadto organ nadzoru nie zbadał i nie ocenił elementarnej przesłanki umożliwiającej nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej, tj. czy miało miejsce naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego; 2) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.p.s. oraz § 3 r.w.p.s. (obowiązującego w dacie podjęcia objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały) w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez taką interpretację przepisów u.f.p., która de facto i de iure ogranicza samodzielność Gminy w zakresie swobody kształtowania wysokości wynagrodzenia organu wykonawczego, tj. w sprawie należącej do materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Rady Gminy. Wskazując na powyższe, Gmina wniosła o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów w/g norm przepisanych. Gmina uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Wskazała, że rozstrzygnięcie nadzorcze WD zostało (w zakresie argumentacji prawnej) faktycznie oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów art. 211 ust. 1-4 u.f.p. i wyrażonej tam zasady roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego (wyjątków od tej zasady). Zauważyła, że brak jest w nim oceny kwestionowanego fragmentu § 7 uchwały poprzez pryzmat normy art. 5 u.o.a.n., co było konieczne. Skarżąca dowodziła, że w stanie faktycznym sprawy: 1) ograniczenia związane z zasadą roczności budżetu nie mają zastosowania, gdyż środki finansowe na potrzeby zabezpieczenia środków na wypłatę wynagrodzenia dla Wójta Gminy (w wysokości określonej przepisami) znalazły się w uchwale budżetowej 2018 r.; 2) wcześniejsze uchwały budżetowe, podejmowane latach 2014-2016, nie zostały wykonane z uwagi na brak wymaganej w Radzie Gminy większości dla podjęcia uchwały w sprawie zmiany wynagrodzenia Wójta Gminy; 3) środki na ten cel były przesuwane (zabezpieczane) w kolejnych latach budżetowych i w ramach odrębnych budżetów, w tym w ramach uchwały budżetowej dotyczącej 2018 r.; 4) podstawą zabezpieczenia środków na wypłatę wynagrodzenia Wójta Gminy w 2018 r. nie są uchwały budżetowe dotyczące ubiegłych okresów budżetowych, lecz aktualna uchwała budżetowa dotycząca 2018 r.; 5) nie można przyjmować, że w wyniku podjęcia kwestionowanej przez WD uchwały doszło do naruszenia zasady roczności budżetu, skoro bezspornym pozostaje, że środki na wypłatę wynagrodzenia zostały zabezpieczone już w ramach bieżącego budżetu Gminy, tj. budżetu tego roku, w którym ma zostać zrealizowany ten wydatek. Gmina podniosła, że wyjątek od zasady traktującej o wygaszaniu wydatków budżetowych z upływem roku budżetowego (art. 263 ust. 2 u.f.p.) dotyczy także wydatków na wynagrodzenia pracowników samorządowych za lata ubiegłe (objęte treścią wyroków /ugód/ sądowych, błędnie naliczonych składników wynagrodzenia...). W ocenie skarżącej, błędne jest twierdzenie organu nadzoru, że na mocy spornej uchwały przyznano Wójtowi "nagrodę" za wysokie osiągnięcia organu wykonawczego. Końcowo skarżąca podkreśliła, że - kontrolując gospodarkę finansową Gminy - Regionalna Izba Obrachunkowa (dalej: RIO) we Wrocławiu, mimo że również otrzymała sporną uchwałę, nie dostrzegła znamion naruszenia przez Radę Gminy jakiegokolwiek przepisu u.f.p. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, prawidłowe jest rozstrzygnięcie nadzorcze WD stwierdzające nieważność § 7 uchwały Rady Gminy we fragmencie: ", z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku", jako - w sposób istotny - naruszającego art. 263 ust. 1 i art. 211 ust. 1-4 u.f.p. oraz art. 36 ust. 6 u.p.s. Na wstępie Sąd stwierdza, co zauważył także Wojewoda, że Rada Gminy była - na mocy kompetencji przyznanej jej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - upoważniona do ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy. Wojewoda nie kwestionował nadto - jako takiej - możliwości podniesienia tego wynagrodzenia w odniesieniu do bieżącego roku budżetowego. Podobnie, jak jego wysokości dla danego roku. Z powyższych względów nieważnością nie objął całej treść uchwały. Prawidłowo uznał natomiast Wojewoda, że Rada Gminy nie mogła ustalić wysokości wynagrodzenia Wójta Gminy z mocą wsteczną, zmieniając kwoty tego wynagrodzenia również za minione lata budżetowe, tj. 2014 r., 2015 r., 2016 r. i 2017 r. Wydatki budżetowe Gminy na wynagrodzenie Wójta za ubiegłe lata zostały już bowiem zrealizowane i wypłacone. Zdaniem Sądu, słusznie przyjmuje Wojewoda, że kwestionowany zapis uchwały stoi w sprzeczności z zasadą roczności budżetu, wyrażoną w art. 211 ust. 1-4 u.f.p., jak i zasadą zawartą w art. 263 ust. 1 u.f.p., stanowiącą, że środki budżetowe wygasają z upływem roku budżetowego, na który zostały uchwalone. Wydatki Gminy na wynagrodzenie Wójta, jako wydatki bieżące, określone w art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.f.p., przewidziane na określony rok budżetowy w uchwale budżetowej (wraz z ewentualnymi jej zmianami), winny być realizowane do zakończenia tego roku budżetowego. Zgodzić trzeba się z Wojewodą, że sporne wydatki, jako niezrealizowane w poszczególnych latach budżetowych, wygasły z upływem poszczególnych lat budżetowych i że brak jest podstaw prawnych do realizowania w kolejnym roku budżetowym niezrealizowanych w poprzednim roku budżetowym wydatków budżetowych. Za Wojewodą należy przyjąć, że niedopuszczalne - w świetle art. 211 ust. 1-4 u.f.p. - jest powtórne dokonywanie wydatków już zrealizowanych. Sąd podziela także stanowisko WD, że skoro Wójt otrzymał wynagrodzenie za pracę w czasie obowiązywania określonej uchwały Rady Gminy w sprawie wysokości jego wynagrodzenia i uchwały budżetowej obowiązującej w danym roku budżetowym, to brak jest podstaw do ponownego dokonywania takiego wydatku w okresie, w którym nie obowiązuje już uchwała budżetowa przewidująca wypłatę wynagrodzenia pracownikom samorządowym (w tym Wójtowi) w wysokości już im wypłaconej. Niezgodne z u.f.p. jest bowiem zawieranie w uchwale budżetowej na dany roku budżetowy postanowień dotyczących wcześniejszych lat budżetowych. Prawidłowo dowodzi WD, że brak prawnej możliwości dokonywania wydatków, które wygasają wraz z końcem obowiązywania uchwały budżetowej za dany rok budżetowy, oznacza, że zwiększenie wynagrodzenia Wójtowi Gminy ze skutkiem wstecznym (na mocy kwestionowanego fragmentu uchwały), w stosunku do zakończonych lat budżetowych, ma charakter nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej (patrz: uzasadnienie do uchwały, pismo Przewodniczącego Rady Gminy z 28 maja 2018 r.), której przyznanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. Z treści przepisów art. 36 i art. 39 u.p.s. oraz przepisy r.w.p.s. wynika, że nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej mogą otrzymać pracownicy samorządowi, zatrudnieni na podstawie umowy o pracę lub powołania. Wójtowi świadczenie takie nie może być przyznane. Formą nagrodzenia Wójta za jego dokonania może być jedynie podjęcie przez Radę Gminy uchwały podwyższającej jego wynagrodzenie za pracę (w granicach przewidzianych przez r.w.p.s.), która - jako związana z wydatkami z budżetu Gminy - nie może naruszać art. 263 ust. 1 i art. 211 u.f.p. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, niedopuszczalne (wątpliwe etycznie) jest gromadzenie (zabezpieczanie) w poszczególnych latach budżetowych środków (zapasów) na wynagrodzenie Wójta i przesuwanie ich na kolejne lata budżetowe, tj. aż do momentu, kiedy w Radzie Gminy pojawi się odpowiednia większość dla podjęcia uchwały w sprawie zmiany wynagrodzenia Wójta z mocą wsteczną. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazuje j/n. W ocenie Sądu, w/w naruszenia prawa (zasady roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego) stanowiły wystarczającą podstawę do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego stwierdzającego nieważność § 7 uchwały Rady Gminy we fragmencie: ", z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku". Z uwagi na powyższe, WD nie był zobowiązany do oceny wartości prawnej uchwały w kontekście art. 5 u.o.a.n., dopuszczającego możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa. Tym bardziej, że sporna uchwała stanowi akt prawa wewnętrznego. Dodać przy tym trzeba, że - nadając uchwale wsteczną moc obowiązującą - Rada Gminy nie powołała art. 5 u.o.a.n. i nie wykazała braku sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa. Co się zaś tyczy możliwości zastosowania względem wydatków na wynagrodzenia pracowników za ubiegłe lata (objęte treścią wyroków sądowych, ugód...) odstępstwa od zasady wygaszania wydatków budżetowych z upływem roku budżetowego, określonej w art. 263 ust. 2 u.f.p., to należy zauważyć, że - stosownie do art. 164 ust. 1 u.f.p. - wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel; odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. Sąd stwierdza, że sporne wynagrodzenie Wójta nie stanowi wydatku, o którym mowa w w/w przepisie. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie została podważona przez RIO. Z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji wyroku.