II SAB/Bk 85/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Starosty H. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę H. do załatwienia wniosku skarżącego M. M. z dnia [...] stycznia 2017 roku; 2. stwierdza, że Starosta H. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Starosty H. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Starosty H. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. M. M., J. M. i A. D. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w H. z wnioskiem o wznowienie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2016 r. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej na dzień przejęcia nr [...]. Wnioskodawcy wyjaśnili, że powinni być stronami zawieszonego postępowania jako spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości i na tą okoliczność dołączyli kopię postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. Sądu Rejonowego w B. o stwierdzeniu nabycia spadku. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta H. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował, iż postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej na dzień przejęcia nr [...], zostało zawieszone z uwagi na brak dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Organ wyjaśnił również, że obecnie sprawa dotycząca odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, wobec powyższego złożony wniosek zostanie przeanalizowany na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. (zatytułowanym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) M. M. wniósł do Wojewody P. zażalenie na bezczynność Starosty H. argumentując, że postępowanie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty H. z dnia [...] września 2016r. o zawieszeniu postępowania zostało rozstrzygnięte przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 809/16, a Starosta H. pomimo upływu 14 miesięcy od wpływu wniosku o wznowienie postępowania, nie podjął żadnych czynności w sprawie. Na tej podstawie Skarżący zwrócił się o zobligowanie Starosty do wydania stosowanego rozstrzygnięcia w wyznaczonym terminie. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uznał wniesione przez Skarżącego zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ przedstawił cały tok postępowania wskazując, że wnioskiem z [...] listopada 2015 r. M. K. oraz H. K. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka o nr geod. [...], wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...]. Starosta H. postanowieniem z [...] września 2016 r., znak [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. Pismem z [...] października 2016 r. M. K oraz H. K. wnieśli do Wojewody P. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, a Wojewoda P. postanowieniem z [...] października 2016 r., znak [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 809/16 oddalił skargę na powyższe postanowienie. Wojewoda podkreślił, że powyższy wyrok jest co prawda prawomocny, natomiast samo postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostało do dnia dzisiejszego podjęte, a w konsekwencji zakończone. Powołując się na powyższe okoliczności Wojewoda stwierdził, że Starosta nie dopuścił się w tym zakresie bezczynności, albowiem skoro postępowanie nie zostało zakończone to nie można było wydać postanowienia o wznowieniu postępowanie, ani postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. W dniu 5 czerwca 2018 r. M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty H. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2016 r. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił, że na złożony wniosek Starosta H. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2017 r., informując, iż obecnie toczy się postępowanie przed WSA w Białymstoku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty H. o zawieszeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zatem wniosek zostanie rozpatrzony po zakończeniu sprawy przed WSA w Białymstoku. Skarżący podkreśli jednocześnie, że pomimo wydania przez sąd wyroku i upływu ponad 15 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia Starosta pozostaje w bezczynności odnośnie złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Powołując się na zaistniały w sprawie stan faktyczny Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania w terminie 30 dni postanowienia lub innego aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane jego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Starosta H. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania nie kończy postępowania, tym samym nie mogło ono być wznowione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa zatem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Na samym początku podkreślenia wymaga, że Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na działanie Starosty H. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika bowiem z art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Skoro przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z [...] stycznia 2017 r., to w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., a więc złożona skarga na bezczynność zasadnie została poprzedzona zażaleniem. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Terminy załatwiania spraw, jak zasygnalizowano już wyżej zostały określone w art. 35 § 1-3 k.p.a.. Z powołanych regulacji wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sytuacji zatem, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. W niniejszej sprawie taka bezczynność – zdaniem sądu - wystąpiła. Z akt postępowania bezsprzecznie wynika, że wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2016 r. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., wpłynął do Starosty H. w dniu [...] lutego 2017 r., od tej daty należy liczyć termin załatwienia sprawy i do dnia orzekania przez sąd wniosek ten nie został rozpoznany. Dokonując zaś analizy udzielonej odpowiedzi organu na powyższy wniosek zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. należy stwierdzić, że Starosta H. nie rozpatrzył proceduralnie tego wniosku, co potwierdza jednoznacznie zawarte w konkluzji powyższego pisma stwierdzenie, że "(...) Państwa wniosek zostanie przeanalizowany na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez urząd". Tymczasem, co należy podkreślić, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, jak też ostatecznym postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie, wszczyna postępowanie wstępne w sprawie o wznowienie. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają bowiem w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., bez potrzeby badania innych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje również wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Przyczyny przedmiotowe to między innymi złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna (odpowiednio postanowienie), gdy podnoszono inne zarzuty niż w art. 145, 145a i 145b (tak NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529, oraz Jaśkowska M., Wróbel A.; Komentarz zaktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Lex 2013). W tym miejscu warto też podkreślić, że instytucja wznowienia postępowania może dotyczyć też niektórych postanowień, mianowicie tych, na które służy zażalenie, oraz wydanych w trybie art. 134. Zakres przedmiotowy wznowienia postępowania incydentalnego jest jednak znacznie węższy w porównaniu ze wznowieniem postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną i dotyczy on dwóch grup postanowień, które powinny mieć przy tym charakter ostateczny. Nie oznacza to jednak, że musi być zakończone ostatecznie postępowanie w sprawie głównej. Stąd postępowanie wznowieniowe, którego przedmiotem jest postanowienie, może być prowadzone równolegle z postępowaniem głównym (w granicach czasowych tego postępowania), jak też wówczas, gdy stosunek procesowy główny ustał i w sprawie zapadło rozstrzygnięcie ostateczne (A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz,, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WK 2018). Jak wynika z powyższych regulacji organ zobligowany był wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. o wznowienie postępowania uczynić przedmiotem postępowania i nadać mu bieg, a następnie proceduralnie go rozpoznać. Przy czym, biorąc pod uwagę treść wniosku i zakres udzielonej odpowiedzi, organ winien uprzednio jednoznacznie ustalić, czy złożony wniosek o wznowienie dotyczy postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania, czy postępowania głównego toczącego się w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w razie wątpliwości wezwać stronę wnioskującą o jego sprecyzowanie. W przypadku zaś stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny, rozważyć należało wydanie rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Żadne z takich rozstrzygnięć do dnia wyrokowania nie zapadło, organ nie podjął też próby prawidłowego zinterpretowania wniosku, załatwienie zaś złożonego przez Skarżącego wniosku w formie pisemnej odpowiedzi, jak uczynił to organ pismem z dnia 17 lutego 2017 r., nie stanowi prawidłowego rozstrzygnięcia zainicjowanej tym wnioskiem - sprawy. Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Starosta H. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Starostę H. do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż Starosta nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. Z tych też względów Sąd nie wymierzył organowi grzywny (pkt 4 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Końcowo należy zasygnalizować, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku Skarżącego. Tym samym pozostaje otwarta kwestia w jaki sposób wniosek Skarżącego zostanie przez organ ostatecznie - rozpoznany.