II OSK 629/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 914/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 918/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...]na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 maja 2018 r, nr [...], znak: [...]w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miechowie (zwany dalej "PINB") nałożył na zobowiązaną [...] grzywnę w wysokości 39.452,10 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 27 września 2017 r. nr [...], a wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w dniu 31 sierpnia 2017 r. skierował do [...]upomnienie, a następnie tytułem wykonawczym z 27 września 2017 r. wszczął postępowanie egzekucyjne. [...]wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które postanowieniem z [...] października 2017 r. zostały uznane za nieuzasadnione. Stanowisko organu I instancji w tej kwestii podzielił Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwany dalej "WINB"), który postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. Z tego względu w ocenie PINB istniały podstawy do zastosowania środków egzekucyjnych zmierzających do wykonania obowiązku. Wysokość grzywny PINB ustalił na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.e.a.") . Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., znak [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie PINB. WINB wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku orzeczonego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją WINB z dnia 5 listopada 2007 r. znak: [...], a polegającego na rozbiórce będącego w budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 47,59 m2 polegającą na rozebraniu: dachu, murowanych ścian, betonowego stropu, betonowych wylewek, betonowych fundamentów oraz zasypanie powstałych wykopów. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo jako podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia wskazał art. 121 § 5 u.p.e.a., a także prawidłowo przyjął do wyliczenia tej grzywny obowiązujący w chwili orzekania przez PINB Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 r. poz. 9), zgodnie z którym cena ta wyniosła 4.145 zł. Powierzchnia zabudowy podlegającego rozbiórce budynku wynosi 47,59 m2. PINB prawidłowo dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia: 47,59 m2 x 1/5 x 4145 zł/m2 = 39452,10 zł (po zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy w dół). WINB nie uwzględnił stanowiska skarżącej jakoby postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Zobowiązana pomimo wystosowanego upomnienia, a następnie wystawionego tytułu wykonawczego wszczynającego postępowanie egzekucyjne nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, co stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 20 września 2017 r. i 1 lutego 2018 r. Okoliczność złożenia przez zobowiązaną wniosku w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia 13 grudnia 2005 r. znak: PINB-[...]i toczące się przed WSA w Krakowie postępowanie dotyczące wydanej w tej sprawie decyzji pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. WINB zaznaczył, że funkcją grzywny określonej w art. 121 u.p.e.a. jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, a nie ściągnięcie od niego odpowiedniej kwoty pieniężnej. Podnoszone przez zobowiązaną okoliczności, iż budynek podlegający rozbiórce jest budynkiem gospodarczym, a nie mieszkalnym, oraz że ewentualna jego rozbiórka kosztowałaby mniej niż nałożona grzywna nie mają wpływu na określenie wysokości grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części nie ma żadnego luzu decyzyjnego, związany jest jednoznaczną normą wyrażoną w art. 121 § 5 u.p.e.a., określającą sposób wyliczenia grzywny. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo określił również wysokość opłaty za wydanie skarżonego postanowienia. Podstawą do ustalenia wysokości tej opłaty jest art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d: za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł; w przypadku wielokrotnego nakładania grzywien opłatę pobiera się osobno od każdego postanowienia. Wobec powyższego opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 39. 452,10 zł wynosi 68 zł. Zgodnie zaś z art. 64a § 2 pkt 1 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w § 1, powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu postanowienia. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego [...]wniosła o uchylenie postanowienia WINB, a także poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] marca 2018 r. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 121 § 5 u.p.e.a. mające polegać na błędnym obliczeniu wysokości grzywny. W jej ocenie postanowienie zostało również wydane przedwcześnie ze względu na fakt, iż nierozstrzygnięta pozostaje tocząca się przed WSA w Krakowie sprawa o sygn. akt II SA/Kr 176/18. Dotyczy ona wygaszenia decyzji rozbiórkowej i zdaniem skarżącej ma istotne znaczenie dla biegu tego postępowania oraz wydawanych kolejno orzeczeń, w tym dotyczących grzywny. W tym postępowaniu złożono także wniosek o wstrzymanie samej, kosztownej rozbiórki spornego budynku. Skarżąca dodała, że nie będzie w stanie uiścić tak wysokiej grzywny, nie ma majątku, jest chorą osobą w podeszłym wieku (ponad 80-lat). Nałożenie tak wysokiej grzywny jest bardzo uciążliwe z uwagi na niską emeryturę. Skarżąca zakwestionowała sposób wyliczenia nałożonej grzywny podkreślając, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz gospodarczym. Zakwestionowała również obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 918/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki, której wykonanie jest przedmiotem prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest decyzją ostateczną i wykonalną. Skarżąca podejmowała starania, aby wyeliminować tę decyzję z obrotu prawnego, jednakże okazały się one bezskuteczne. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 437/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...]w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "organ egzekucyjny tym razem prawidłowo przeprowadził czynności zmierzające do wszczęcia egzekucji, tj. skierował do zobowiązanej [...]upomnienie z 31 sierpnia 2017 r., które zostało jej doręczone w dniu 3 września 2017 r. (k. 39 i 41 akt administracyjnych). (...) Następnie organ wystawił wobec zobowiązanej tytuł wykonawczy z dnia 27 września 2017 r., który został doręczony skarżącej w dniu 29 września 2017 r." Prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie zostało zatem wszczęte prawidłowo. Obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie toczy się postępowanie sygn. akt II SA/Kr 176/18, w którym przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja WINB z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w sprawie nakazu rozbiórki. W ramach tego postępowania Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej. Zdaniem Sądu grzywna nie została nałożona przedwcześnie. Sposób zakończenia postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 176/18 nie ma żadnego znaczenia dla wykonalności decyzji rozbiórkowej i nie wpływa na prawidłowość czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja rozbiórkowa wydana w dniu [...] grudnia 2005 r. nie została wykonana, a budynek wciąż nie został rozebrany, pomimo upływu ponad 10 lat od uprawomocnienia się tej decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również wiek i stan zdrowia skarżącej. Jak zaznaczył Sąd, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie ma żadnej swobody przy obliczaniu wysokości grzywny, bowiem art. 121 § 5 u.p.e.a. zawiera wzór według którego wysokość tej grzywny należy obliczać. W przepisie tym jednym ze współczynników jest cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przy zastosowaniu tego współczynnika nie ma znaczenia, czy budynek podlegający rozbiórce - to budynek mieszkalny, czy też gospodarczy. Organy obu instancji prawidłowo obliczyły wysokość grzywny w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a. Podstawą prawną nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej był art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d: za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. W skardze kasacyjnej [...]zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.64a § 1 pkt. 1 i 121 § 5 u.p.e.a poprzez ich błędną wykładnię, a także art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że A. Z. w dniu wydawania zaskarżonego wyroku nie była już właścicielką budynku, którego dotyczyła nałożona grzywna w celu przymuszenia. Aktualnie jego właścicielką, od dnia 3 lipca 2018 r. jest córka skarżącej kasacyjnie - [...]. Zatem stroną postępowania powinna być [...]a postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest niewykonalne. [...]- jako nowy właściciel spornego budynku - wniosła o legalizację wykonanych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania prawidłowości określenia adresata nałożonej przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej, że grzywna ta powinna zostać nałożona na [...], bowiem w dniu wydawania zaskarżonego wyroku nie była ona już właścicielem spornego budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie może jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie grzywna została nałożona w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...]. Z treści art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nakładana jest na zobowiązanego. Jak wynika z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2005 r. zobowiązanym do wykonania tej decyzji była [...]. Również w dniu wydania postanowienia WINB z dnia [...] maja 2018 r., utrzymującego w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanym do jej wykonania, jako właściciel nieruchomości, pozostawała [...]. Podkreślić trzeba, że podniesione w skardze okoliczności dotyczące zmiany stanu faktycznego sprawy – aktualnego właściciela nieruchomości nie mają znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego wyroku. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Jak wskazano powyżej w dniu wydawania postanowienia WINB z dnia [...] maja 2018 r. właścicielem spornej nieruchomości była [...]. Jak przyznała skarżąca kasacyjnie, utraciła ona tytuł prawny do spornej nieruchomości dopiero w dniu 3 lipca 2018 r., a więc już po wniesieniu skargi na postanowienie WINB do sadu administracyjnego. Zauważyć również trzeba, że okoliczność, iż inwestor, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę nie jest już właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt objęty nakazem rozbiórki nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji już go nie obciąża. Wprawdzie zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powołany przepis nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza, możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3252/14). Jak wynika z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...]zobowiązanym do wykonania rozbiórki jest [...], na którą nałożono ten obowiązek ostateczną decyzją administracyjną. Zmiana właściciela spornego budynku po wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie spowodowała jednak skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości. Zobowiązanym do rozbiórki budynku w dalszym ciągu była [...]. Obowiązek rozbiórki w dalszym ciągu obciąża inwestora samowolnie wybudowanego obiektu, a nie aktualnego właściciela nieruchomości. Co istotnym skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że utraciła dostęp do przedmiotowej nieruchomości, przez co obowiązek stałby się niewykonalny. Z akt sprawy prowadzonej przed Sądem I instancji wynika, że pod spornym adresem w dalszym ciągu odbiera korespondencję. Dlatego też nie sposób uznać, aby obowiązek rozbiórki nie mógłby zostać przez nią wykonany. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. Wskazany przepis przewiduje, że organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d, za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł; w przypadku wielokrotnego nakładania grzywien opłatę pobiera się osobno od każdego postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano na czym polegać miałoby naruszenie art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego opłata została ustalona przez organy prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie wysokość grzywny nie jest kwestionowana. Równowartość 10% kwoty nałożonej grzywny przekracza kwotę 68 zł, zatem wysokość opłaty ustalona została przez organy zgodnie z art. 64 a § 1 pkt 1 u.p.e.a. w kwocie 68 zł. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.