III OSK 773/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Środowiska i A. S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/18 w sprawie ze skargi B. z siedzibą w C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 10 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. z siedzibą w C. (dalej: stowarzyszenie) uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2016 r. Marszałek Województwa Opolskiego zmienił własną decyzję z [...] lipca 2005 r. w przedmiocie udzielenia A. S.A. z siedzibą w B. (dalej: spółka) pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw o łącznej mocy nominalnej od 1 stycznia 2016 r. 3851,15 MWt eksploatowanej na terenie [...]. Następnie decyzją z [...] stycznia 2017 r. Minister Środowiska uchylił i zmienił w części decyzję z [...] października 2016 r., a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 836/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] stycznia 2017 r. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła spółka oraz organ. Do dnia wydania wyroku w tej sprawie skargi kasacyjne nie zostały rozpoznane. Natomiast po wydaniu wyroku z 9 czerwca 2017 r. spółka wystąpiła o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] października 2016 r. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Marszałek Województwa Opolskiego nadał rygor natychmiastowej wykonalności własnej nieostatecznej decyzji z [...] października 2016 r. Organ I instancji stanął na stanowisku, że konsekwencją uchylenia przez Sąd I instancji decyzji Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. jest to, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, a wobec tego nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z [...] października 2016 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie z [...] lipca 2017 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z [...] października 2016 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Minister Środowiska uwzględnił w całości skargę spółki, uchylił własne postanowienie z [...] października 2017 r. oraz utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2017 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie Ministra Środowiska z [...] listopada 2017 r. Uwzględniając skargę Sąd I instancji podkreślił, że instytucja nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji odnosi się do wykonania decyzji nieostatecznej (decyzji organu I instancji). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji następuje do czasu rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania od tej decyzji, tj. do zakończenia postępowania odwoławczego decyzją ostateczną. Postępowanie zakończone postanowieniem o nadaniu decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności "funkcjonuje" w obrocie prawnym wyłącznie w czasie, gdy decyzja ta jest rozstrzygnięciem nieostatecznym. Utrata mocy prawnej postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje brak faktycznej i prawnej podstawy orzekania w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym tego postanowienia. Skoro postanowienie to nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, tym samym postępowanie zażaleniowe od tego postanowienia jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) podlega umorzeniu z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W ocenie Sądu I instancji, nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający decyzję ma taki skutek, że uchylona decyzja ciągle ma cechy decyzji ostatecznej, natomiast z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana dopiero wraz z uprawomocnieniem się wyroku. Do tego czasu następuje jedynie zawieszenie skutków prawnych decyzji niezgodnej z prawem. Nieprawomocne uchylenie decyzji z [...] stycznia 2017 r. oznacza, że decyzja ta "wciąż istnieje jako wydana". Skoro decyzja z [...] stycznia 2017 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić dopiero w wyniku uprawomocnienia się wyroku z 9 czerwca 2017 r., to organ odwoławczy nie mógł stwierdzić, że decyzja ostateczna stracił swój byt prawny. Oznacza to, że brak było podstaw do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie w tym przedmiocie powinno zatem zostać umorzone. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Środowiska oraz spółka. W skardze kasacyjnej spółki zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. przez niespójne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie spółki, nie jest możliwe "odtworzenie operacji logicznych" przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które doprowadziły do wniosków obligujących do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Przejawia się to w stawianiu wewnętrznie sprzecznych twierdzeń dotyczących dopuszczalności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zamieścić jednoznaczne w konkluzjach wyniki kontroli sądowoadministracyjnej pozwalające jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się ten sąd, podejmując orzeczenie. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. Polegało to na uwzględnieniu skargi stowarzyszenia ze względu na wydanie postanowienia Ministra Środowiska z [...] listopada 2017 r. z naruszeniem art. 108 § 1 i 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi stowarzyszenia, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, według norm przepisanych. W swojej skardze kasacyjnej Minister Środowiska w pierwszej kolejności wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W ocenie organu, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 § 1, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 i § 2 i art. 105 § 1 w związku z art. 126 oraz art. 130 § 1-4 k.p.a. Polegało to na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z [...] października 2016 r. nie mógł zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2017 r. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 108 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., jak i w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. Polegało to na przyjęciu, że rygor natychmiastowej wykonalności nie może zostać nadany w drodze postanowienia "decyzji, od której służby odwołanie", w czasie, w którym decyzja organu odwoławczego wydana w tej sprawie została nieprawomocnie uchylona przez wojewódzki sąd administracyjny. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy po nieprawomocnym uchyleniu przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji organu odwoławczego i przed uprawomocnieniem się wyroku w tym przedmiocie, decyzja organu I instancji jest decyzją "od której przysługuje odwołanie", a w konsekwencji czy możliwe jest nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Wynika to z tego, że do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego decyzję organu odwoławczego, decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, chociaż nie wywołuje skutków prawnych na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. (o ile oczywiście Sąd I instancji nie postanowi w wyroku inaczej, co w tej sprawie nie miało miejsca). Należy jednak odróżnić "wstrzymanie wykonalności" uchylonej decyzji na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., a więc wynikające z przepisów ustawy wstrzymanie skutków prawnych tej decyzji, od utraty przez uchyloną decyzję bytu prawnego. O ile wstrzymanie skutków następuje już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, o tyle utrata bytu prawnego następuje dopiero po uprawomocnieniu się wyroku. Natomiast prezentowana w tym zakresie zarówno przez spółkę, jak i organ wykładnia art. 108 § 1 k.p.a. w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. jest nieprawidłowa i może prowadzić do niedopuszczalnych skutków prawnych. W każdym bowiem przypadku, w którym wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję organu odwoławczego i jednocześnie wstrzymane zostają skutki prawne tej decyzji na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., organ I instancji może niejako "pominąć" regulację z art. 152 § 1 p.p.s.a. i doprowadzić do wykonania decyzji organu I instancji przed uprawomocnieniem się wyroku Sądu I instancji nadając jej klauzulę natychmiastowej wykonalności. Wykładnia przepisów prezentowana przez organ i spółkę pomija również literalne brzmienie art. 108 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zwrot normatywny "decyzja, od której służy odwołanie" powinien być rozpatrywany w kontekście art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji [...] są ostateczne. Oznacza to, że rygor natychmiastowej wykonalności można nadać wyłącznie decyzji nieostatecznej. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna organu odwoławczego – a tak jest do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego decyzję organu odwoławczego – dopóty, nie można nadać decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ nie jest to decyzja, od której przysługuje odwołanie w rozumieniu art. 108 § 1 k.p.a. Kwestia ta ma szczególnie istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ decyzja organu odwoławczego z [...] stycznia 2017 r. nie jest "klasyczną" decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc nie utrzymuje w całości decyzji organu I instancji w mocy. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Minister Środowiska: 1. uchylił pkt I.10, decyzji organu I instancji w zakresie wyrazów: "Punkt III.5.1 pn. Gospodarka ściekowa otrzymuje nowe brzmienie: III.5.1. "Gospodarka ściekowa" i w to miejsce wprowadził: "Punkt IIIa.1. pn. "Gospodarka ściekowa otrzymuje nowe brzmienie: Illa.1. Gospodarka ściekowa"; 2. uchylił pkt I.10. decyzji organu I instancji w części dotyczącej tytułu ppkt 3 w pkt III.5.1. i nadał mu nowe brzmienie: "Stan i skład ścieków przemysłowych powstających w wyniku eksploatacji bloków 1-4 i po uruchomieniu bloku nr 5 dla wariantu pracy z nowym SUW- od 31.07.2018 r. oraz powstających w wyniku eksploatacji bloków 1-5 i po uruchomieniu bloku nr 6 dla wariantu pracy z nowym SUW- od 31.03.2019 r."; 3. uchylił pkt I.11. decyzji organu I instancji w zakresie wyrazów: "Punkt III.5.2. otrzymuje nowe brzmienie: III. 5.2. Obowiązek retencjonowania ścieków w przypadku intensywnych opadów deszczu" i w to miejsce wprowadził: "Punkt IIIa.2. otrzymuje nowe brzmienie: IIIa.2. Obowiązek retencjonowania ścieków w przypadku intensywnych opadów deszczu"; 4. nazwę wskaźnika "fenol", użytą w różnych przypadkach, w pkt I.10. decyzji organu I instancji w części dotyczącej tabel 12b, 12d, 12e w pkt III.5.1. oraz w pkt I.19. decyzji w części dotyczącej ppkt 3 lit. b i tabeli 18 w pkt VI.6.1., zastąpił nazwą "fenole lotne (indeks fenolowy)" - w odpowiednich przypadkach; 5. w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. i decyzja organu I instancji z [...] października 2016 r. nie są tożsame co do rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, w dacie orzekania w tej sprawie przez Sąd I instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 836/17 nie był prawomocny, ponieważ zostały od niego wniesione skargi kasacyjne. Następnie wyrokiem z 21 maja 2018 r. II OSK 2785/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 16 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2137/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r. II OSK 702/19. Oznacza to, że w obrocie prawnym funkcjonuje obecnie ostateczna i prawomocna decyzja Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r., która podlega wykonaniu, ale w innym zakresie niż decyzja organu I instancji z [...] października 2016 r. Stanowi to dodatkową okoliczność potwierdzającą niedopuszczalne skutki prawne nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji przed uprawomocnieniem się wyroku uchylającego decyzję organu odwoławczego, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszone w skardze kasacyjnej organu nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to także zarzutów skargi kasacyjnej spółki podnoszących naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut kasacyjny spółki podnoszący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające, pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej i nie zawiera sprzeczności. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.