II SA/Gl 449/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 21 listopada 2017 r. nr XXXV/693/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej w Bielsku-Białej przy ul. [...], a zabudowanej budynkiem nr [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Uchwałą z dnia 21 listopada 2017 r. Nr XXXV/693/2017, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska - Białej, Rada Miejska w Bielsku- Białej przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...]. Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wymienioną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku- Białej z dnia 21 listopada 2017 r. Nr XXXV/693/1, domagając się stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), a także § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, iż jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynikające z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślił, iż wymieniona uchwała istotnie narusza przepisy prawa poprzez naruszenie zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzacja tego przepisu znajduje się w § 4 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Powyższe przepisy zakreślają kompetencję do określania w planie miejscowym szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. W przedmiotowym planie Rada Miejska wskazała na rysunku planu, budynek przy ulicy [...], jako budynek podlegający ochronie konserwatorskiej, przy czym w tekście planu miejscowego nie ustaliła dla tego obiektu zasad ochrony, a w § 5 pkt 2 lit.c tej uchwały w ogóle nie został on uwzględniony. Brak powiązania rysunku planu z tekstem uchwały to naruszenie art. 20 ust. 1 zd. drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy to zarówno część tekstowa, jak i część graficzna uchwały. Część graficzna to uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej, a postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową jak i graficzną. Stąd też nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną. Dalej Wojewoda stwierdził, iż niespójność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy, zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeczność taka stanowi również o naruszeniu § 8 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, które stanowi, iż "na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego". W niniejszym przypadku na rysunku planu wyznaczono budynki, dla których ustalono ochronę konserwatorską, a w § 5 ust. 2 tekstu uchwały wskazano adresy budynków, które podlegają takiej ochronie. Jednak katalog budynków podlegających ochronie w tekście tej uchwały nie uwzględnia budynku przy ulicy [...]. Rada wykazała się więc brakiem konsekwencji ustalając ochronę konserwatorską na rysunku planu, a nie ustalając dla niej zasad w tekście planu. Wystąpienie powyższych naruszeń stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały . W odpowiedzi na skargę, działająca przez pełnomocnika, Rada Miejska w Bielsku- Białej wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona nie podzieliła stanowiska Wojewody Śląskiego, iż uchwała istotnie narusza tryb sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wobec wykazania budynku przy ulicy [...] na rysunku planu i brak ustalenia zasad jego ochrony w tekście planu. W ocenie Wojewody wskazana niespójność pomiędzy tekstem a rysunkiem planu powoduje nieważność planu w całości zgodnie z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy. Rada w pierwszej kolejności wyjaśniła, iż w trakcie realizacji procedury planistycznej trwała procedura sporządzenia kart ewidencyjnych gminnej ewidencji zabytków i związana z nią aktualizacja, mająca na celu wykreślenie z gminnej ewidencji budynków, które utraciły wartości zabytkowe. Budynek przy ulicy [...] został wytypowany do wykreślenia z tej ewidencji, a cała procedura prowadzona jest zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy udziale Miejskiego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy a także w myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego wynika, że plan musi zawierać część tekstową i graficzną. Zdaniem organu, rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. W stosunku do budynku przy ulicy [...] nie zostały w tekście planu sformułowane zasady ochrony konserwatorskiej, przy czym tylko omyłkowo pozostawiono oznaczenie graficzne na rysunku planu. Zarzucona przez Wojewodę niespójność nie jest spowodowana brakiem ustaleń ochrony dla tego budynku, ale omyłkowym wprowadzeniem oznaczenia graficznego na rysunku planu. Zdaniem organu nie powoduje to dezinformacji ani nie uniemożliwia organowi administracji architektoniczno- budowlanej (a także innym zainteresowanym) stosowania przepisów ustawy. W tym przypadku organ nie zastosuje zasad ochrony konserwatorskiej dla tego budynku, bo ich po porostu brak, pomimo oznaczenia na rysunku planu. Rysunek planu stanowi uzupełnienie, doprecyzowanie ustaleń zawartych w tekście uchwały, stąd w ocenie Rady w sytuacji braku ustaleń w tekście, oznaczenie graficzne na rysunku planu nie ma merytorycznego ani formalnego znaczenia. Rada wskazując, iż jedynie "istotne naruszenie" zasad sporządzania planu skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części podniosła, iż wnosząc skargę do Sądu Wojewoda w żaden sposób nie dokonał oceny zaistniałej w rysunku planu omyłki w kontekście tekstu planu. Zaistniała omyłka nie może być uznana za naruszenie prawa, a tym bardziej za rażące (istotne) naruszenie prawa. Nie wskazał też Wojewoda podstawy wniosku o uchylenie zaskarżonego planu w całości. Na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Wyjaśniła, iż Wojewoda domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, gdyż nie można stwierdzonego błędu wyeliminować w inny sposób. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Bielsku – Białej podtrzymała stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, wyjaśniając, iż nie jest to istoty błąd planu. Skoro nie ma przedmiotowego budynku w planie (zasad ochrony w tekście), to nie świadczy o niczym rysunek planu, bo i tak nie da się zastosować w praktyce ochrony tego budynku wobec braku określenia konkretnych zasad ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w części. Nie można bowiem podzielić stanowiska Wojewody Śląskiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy uchylenie jedynie kwestionowanego zapisu kontrolowanej uchwały oznaczałoby niedozwoloną ingerencję w przyznane treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwo planistyczne gminy, a to w sytuacji gdy ujawnione naruszenie prawa dotyczy jedynie wskazanego budynku przy ulicy [...]. Nie zostało zaś wykazane i zdaniem Sądu taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanego fragmentu uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. wskazanej nieruchomości uniemożliwiało prawidłowe odczytanie i stosowanie planu, co do pozostałych, nie kwestionowanych w skardze postanowień planu. Jednocześnie nie można jednak podzielić stanowiska Rady Miejskiej w Bielsku- Białej, iż wskazana w skardze nieprawidłowość miała nieistotny charakter w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle treści art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 in fine cytowanej ustawy nie może ulegać wątpliwości, że część tekstowa planu powinna być zgodna z jego częścią graficzną, stanowiącą załącznik do uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Plan miejscowy to zarówno część tekstowa, jak i część graficzna uchwały. Część graficzna to uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej, a postanowienia każdego planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową jak i graficzną. Stąd też nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną. Dla możliwości prawidłowego odczytania i stosowania w praktyce treści planu nie może dochodzić do braku zgodności pomiędzy częścią tekstową i graficzną każdego planu. Zasadnie zatem Wojewoda Śląski stwierdził, iż bezsprzecznie w niniejszym przypadku istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową uchwały nr XXXV/693/2017 Rady Miejskiej w Bielsku- Białej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położnego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] a jej częścią graficzną w zakresie regulacji dotyczącej nieruchomości przy ulicy [...], zabudowanej budynkiem nr [...]w Bielsku- Białej. O ile bowiem na rysunku planu wykazano wymienioną powyżej nieruchomość, o tyle w części tekstowej - tj. w § 5 ust. 2 pkt c i w § 10 ust. 3 nie określono zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla tego budynku. Pamiętać przy tym trzeba, że plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe (merytoryczne) oraz graficznej (rysunku planu) Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej, a obie części planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części tekstowej jak i graficznej. Stąd też nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem tego planu. Skoro zatem w części tekstowej nie wskazano obiektu – budynku przy ulicy [...], podczas gdy ujawniono go w części graficznej, to zasadne jest twierdzenie, że taka sytuacja prowadzi do braku pewności postanowień planu. Wobec jednakowej wagi i znaczenia części tekstowej i graficznej planu, nie można w takiej sytuacji jednoznacznie rozstrzygnąć, jaki jest faktyczny stan obiektu – tj. budynku przy ulicy [...]. Nie można przy tym podzielić w tym względzie stanowiska Rady Miejskiej, że nie jest to istotny błąd planu. Nie można bowiem zgodzić się, że wobec braku ustaleń w części tekstowej i wykazania danego obiektu w części graficznej, postanowień planu do tego obiektu się nie stosuje. W sytuacji takiej powstaje natomiast zasadnicza wątpliwość jak wyegzekwować ustaloną rysunkiem planu treść (ochronę), podczas gdy tekst planu nie zawiera wymaganych ustaleń i uszczegółowień. Część tekstowa planu powinna zawierać ustalenia, które znajdują oparcie w części graficznej planu. W przypadku sprzeczności pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej dochodzi do niepewności przyjętego planu w zakresie pewnego i jednoznacznego stwierdzenia stanu prawnego budynku przy ulicy [...] w Bielsku- Białej, tzn. czy jest on czy też może nie jest objęty ochroną konserwatorską. Brak jednoznacznego przesądzenia tej kwestii przez Radę Miejską w Bielsku- Białej prowadziłoby zatem w praktyce do zastępowania organu uchwałodawczego poprzez rozstrzyganie przez inny organ w indywidualnych przypadkach, co przesądza o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości położonej w Bielsku- Białej przy ulicy [...], zabudowanej budynkiem nr [...]na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) jako podjętej z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Na podstawie art. 206 tej ustawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.