I OSK 631/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 209/18 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 września 2018 r., II SA/Lu 209/18, oddalił skargę Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie usług opiekuńczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; dalej: u.p.s.) przez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki dla zastosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, co świadczy o braku współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi. Ze skargi Z.W. i złożonego wcześniej przez niego odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] wynika, że nieprzeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] listopada 2017 r. nie wynikało z jego złej woli wyrażającej się brakiem zgody na przeprowadzenie tego wywiadu; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na jego wynik, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że skarżący nie został pouczony o skutkach nieprzeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego płynących z art. 107 ust. 4a oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. i tym samym nie ponosi on winy za nieprzeprowadzenie go w dniu [...] listopada 2017 r., gdyż nie widział o skutkach wynikających z art. 107 ust. 4a u.p.s., podobnie jak jego żona T.W. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić wskazane decyzje na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], pomimo że przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy [...] nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś gdyby skarżącemu udzielono tego prawa, to mógłby on złożyć dokumenty potwierdzające jego aktualny stan zdrowia, mógłby wykazać, że wyrażał zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Mógłby także wskazać, dlaczego nie otworzono drzwi budynku w dniu [...] listopada 2017 r. i że nie widział o treści przepisu art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić wskazane decyzje na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu wynagrodzenia adwokackiego według norm prawem przepisanych za pomoc prawną świadczoną z urzędy z tytułu sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W zarzutach powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) podniesiono przede wszystkim, że skarżący nie został pouczony (art. 9 k.p.a.) o skutkach nieprzeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, płynących z art. 107 ust. 4a oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. i tym samym nie ponosi on winy za nieprzeprowadzenie go w dniu [...] listopada 2017 r. Jest to teza pozorna. W piśmie z [...] października 2017 r., zawiadamiającym o terminie przeprowadzenia (aktualizacji) wywiadu środowiskowego, rzeczywiście nie poinformowano Z.W. o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu, wynikających z art. 107 ust. 4a u.p.s. W okolicznościach tej sprawy nie przesądza to jednak o tym, że Z.W. nie był świadomy tych skutków, wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej. Z decyzji organów obydwu instancji wynika, że Z.W. jest stałym i wieloletnim beneficjentem pomocy społecznej, "jest dobrze zorientowany w swoich i żony sprawach, zna formy świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje środki odwoławcze (...)" (cytat z uzasadnienia decyzji organu I instancji). Również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadomym, że uniemożliwienie przez Z.W. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego było wielokrotnie powodem (jedynym lub współistniejącym) odmowy świadczeń z pomocy społecznej na jego rzecz i skutki te były opisywane zarówno w decyzjach organów, jak i w wyrokach sądowych. Dla przykładu, w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 marca 2017 r., I OSK 2550/15, wydanego ze skargi kasacyjnej Z.W., wprost stwierdzono, że "W konsekwencji, z mocy art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji mógł odmówić przyznania skarżącemu świadczenia." O tego typu skutkach była też mowa w wyroku NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 997/15. Obydwa powołane wyroki były wydane przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie sposób więc twierdzić, mając na uwadze szersze tło tej sprawy, że Z.W. nie był świadomy negatywnych skutków wynikających z odmowy udzielenia (aktualizacji) wywiadu środowiskowego, na gruncie art. 107 ust. 4a u.p.s. Zatem braku wyraźnego pouczenia o tym, jakie skutki wywołać może unikanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można w powyższych okolicznościach traktować jako naruszenia art. 9 k.p.a., skoro skarżący z uwagi na wieloletnie i stałe korzystanie z pomocy społecznej z pewnością, co wykazano wyżej, mógł posiąść wiedzę o skutkach wynikających z unikania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zauważyć należy, że "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie, tzn. w tym wypadku określonych w art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy. Jeżeli zaś okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organowi administracji nie z powodu jego zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem" (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, LEX nr 419829). Skoro więc strona unika przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tym samym uniemożliwiając dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, to nie może, w oparciu o wyżej powołane przepisy, kwestionować negatywnych skutków wynikających ze swojej biernej czy negatywnej postawy. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., który miałby polegać na tym, że przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy [...] nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś gdyby skarżącemu udzielono tego prawa, to mógłby on złożyć dokumenty potwierdzające jego aktualny stan zdrowia, mógłby wykazać, że wyrażał zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – zauważyć należy, że twierdzenia w nim zawarte opierają się na przypuszczeniach ("mógłby"). Nie potwierdzają tego jednak akta sprawy. Ani w odwołaniu, ani po otrzymaniu od SKO pisma z [...] grudnia 2017 r., informującego możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania dodatkowych wyjaśnień (art. 10 § 1 k.p.a.), skarżący nie składał żadnych wniosków dowodowych. Ewentualne wnioski dowodowe na etapie postępowania odwoławczego mogłyby skutkować albo uzupełnieniem materiału dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., albo koniecznością zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przychyla się zatem do twierdzeń autora skargi kasacyjnej, że brak zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji rzeczywiście pozbawił go możliwości usprawiedliwienia nieobecności w wyznaczonym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i że ze strony skarżącego nie było to działanie niezawinione. Nie można zatem uznać, że wskazane wyżej uchybienia procesowe organu I instancji powinny skutkować zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i że Sąd ten niewłaściwie wykonał kontrolę działalności administracji publicznej (art. art. 3 § 1 p.p.s.a.). Pozostałe zarzuty procesowe, naruszenia 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zostały dostatecznie uzasadnione, aby można było się do nich odnieść. Przy niepodważonych skutecznie ustaleniach faktycznych nieusprawiedliwione też są zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. Z tego ostatniego przepisu jasno wynika, że "Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej", co też uczyniły organy w tej sprawie. W orzecznictwie podnosi się też, że "brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu jego przeprowadzenia, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Natomiast niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie skarżącej ma taki skutek, że nie jest możliwe rozeznanie aktualnej sytuacji bytowej skarżącej. Takie zachowanie skarżącej dowodzi braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy (art. 11 ust. 2 u.p.s.)" (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., I OSK 1734/17). Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeka Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.