II OSK 3545/18

Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 429/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwały nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie utworzenia Gminnej Rady Seniorów w K. oraz nadania jej statutu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. II SA/Ol 429/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi Gminy K.(dalej: "Gmina"/"Skarżąca") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwały nr [...] Rady Gminy w K. (dalej: "Rada Gminy") z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie utworzenia Gminnej Rady Seniorów w K. oraz nadania jej statutu, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu przestawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Rada Gminy, na podstawie art. 5c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 poz. 994, dalej: "u.s.g."), podjęła w dniu [...] marca 2018 r. uchwałę w sprawie utworzenia Gminnej Rady Seniorów oraz nadania jej statutu. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 4 który stanowił, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wojewoda wskazał, że Rada Gminy przy podejmowaniu uchwały zastosowała przepisy właściwe dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące i jako taki akt potraktowała uchwałę, określając jej termin wejścia w życie, w sposób określony w art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523, dalej: "ustawa o aktach normatywnych"), tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wojewoda stwierdził, że przepis § 4 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust.1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o aktach normatywnych; uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie mieści się bowiem w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 40 ust. 2 u.s.g. Uchwała z dnia [...] marca 2018 r. nie odnosi się do wewnętrznego ustroju gminy oraz jej jednostek pomocniczych, jak również nie dotyczy organizacji urzędów i instytucji gminnych. Statuuje Radę Seniorów, której powołanie jest fakultatywne i która w myśl art. 5c ust. 3 u.s.g. ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny, jej członkowie są powoływani przez wójta gminy. Uchwała, wraz ze statutem jest aktem prawnym konkretyzującym zadania gminy i sposoby ich realizacji w zakresie odpowiadającym ww. postulatowi, a jej przepisy nie mają charakteru normatywnego. Postanowieniom uchwały i statutu brak jest cech generalności i abstrakcyjności, stąd też nie mają one cech wymaganych do uznania za akt prawa miejscowego. Regulują funkcjonowanie podległego gminie podmiotu, który posiada kompetencje opiniodawczo-doradcze, jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego. W skardze Gmina zarzuciła naruszenie art. 5c w zw. z art. 40 ust.2 pkt 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że uchwała rady gminy w przedmiocie utworzenia gminnej rady seniorów nie zalicza się do kategorii aktów prawa miejscowego. W uzasadnieniu podała, że podjęta uchwała wypełnia przesłanki do uznania jej za akt praw miejscowego, regulujący kategorie spraw wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., czyli wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych. Jest to akt ogólny, kierowany do nieokreślonego kręgu adresatów i wywołujący skutki prawne poza strukturami organizacyjnymi gminy. Akt ten posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, które pozwalają uznać go za akt normatywny. W konsekwencji, przedmiotowa uchwała spełnia cechy aktów prawa miejscowego, które dla wejścia w życie wymagają wcześniejszego ogłoszenia w dzienniku urzędowym i wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazał na ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Podkreślił także, że w literaturze jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż uchwała o powołaniu gminnej rady seniorów należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Uchwała w sprawie powołania i statutu rady seniorów jest adresowana do społeczności lokalnej i organizacji społecznych oraz dotyczy ich praw i obowiązków. W konsekwencji spełnia cechy aktu prawa miejscowego, który do wejścia w życie wymaga jej wcześniejszego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Statut Rady stanowiący załącznik do uchwały, definiuje w § 2 pkt 5 pojęcie seniora, które jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Uchwała podjęta na podstawie art. 5c u.s.g. jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., to zaś oznacza, że stanowi źródło prawa na terenie objętym obszarem działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Statut zawiera definicję seniora i określenie granicy wieku takiej osoby. Regulacja ta ma przy tym bez wątpienia charakter generalno - abstrakcyjny. O abstrakcyjności uchwały świadczy także tryb wyboru rady a zwłaszcza zasady jej działania określone w statucie (rozdział II i III uchwały). WSA wywiódł, że oceniana uchwała cechuje się abstrakcyjnością, czego dowodem są uprawnienia Rady, tj. wyrażenie stanowiska, opinii i wniosków (§ 14 ust. 1 uchwały), czy też konsultacje (§ 16 ust. 1 uchwały), będące emanacją art. 5c ust. 3 u.s.g. definiującego charakter gminnej rady seniorów jako konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Zatem jeśli uchwała Rady Gminy zawierała choćby jedną normę o charakterze generalno –abstrakcyjnym, do której ustanowienia umocowana była rada, to podjęta przez nią uchwała powinna być uznana za akt prawa miejscowego. Warunek ten spełnia chociażby zawarta w uchwale definicja seniora, co pozwala na stwierdzenie, że uchwała, jako akt prawa miejscowego, wymagała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. WSA zaznaczył, że zgodnie z art. 5c ust. 6 u.s.g., rada gminy, poprzez statut jednostki pomocniczej, może upoważnić rzeczoną jednostkę do utworzenia rady seniorów w tej jednostce. Skoro rada seniorów jednostki pomocniczej jest elementem jej wewnętrznego ustroju, to z wnioskowania a minori ad maius można wyprowadzić uzasadnioną tezę, że gminna rada seniorów jest egzemplifikacją wewnętrznego ustroju gminy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., czego dowodem jest także jej nazwa własna, co niewątpliwie czyni uchwałę ją statuującą aktem prawa miejscowego. Z kolei urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm, o czym stanowi art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5c w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że uchwała w sprawie utworzenia gminnej rady seniorów oraz nadania jej statutu jest aktem o charakterze aktu prawa miejscowego, regulującym wewnętrzny ustrój gminy, - art. 5c ust. 6 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rada seniorów jednostki pomocniczej, powołana na podstawie upoważnienia zawartego w statucie jednostki pomocniczej, jest elementem wewnętrznego ustroju jednostki pomocniczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wskazując na błędną wykładnię art. 5c w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.g. podnosi, że uchwała w sprawie utworzenia gminnej rady seniorów oraz nadania jej statutu, wbrew stanowisku WSA, nie jest aktem o charakterze aktu prawa miejscowego, regulującym wewnętrzny ustrój gminy. Zarzuca także błędną wykładnię art. 5c ust. 6 u.s.g. poprzez przyjęcie, że rada seniorów jednostki pomocniczej, powołana na podstawie upoważnienia zawartego w statucie jednostki pomocniczej, jest elementem wewnętrznego ustroju jednostki pomocniczej. Zdaniem Wojewody, skoro gminna rada seniorów nie jest organem gminy w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, to jej powołanie oraz nadanie statutu nie należy do materii wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Dlatego brak jest podstaw do kwalifikowania spornej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Uchwała wraz ze stanowiącym jej integralną część statutem, jest zatem aktem prawnym konkretyzującym zadania gminy i sposoby ich realizacji, a jej zapisy nie mają charakteru normatywnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, postanowieniom uchwały Rady Gminy brak jest cech generalności i abstrakcyjności, stąd też nie mają one cech wymaganych do uznania za normy prawne. Regulują one bowiem funkcjonowanie podległego gminie podmiotu, który posiada kompetencje opiniodawczo-doradcze, jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego. Błędnym jest twierdzenie, że uchwała ta zawiera normę o charakterze generalnym, w postaci definicji seniora, gdyż pojęcie to nie wymaga uszczegółowiania, dodatkowego tworzenia definicji seniora. Tym samym, uchwała w sprawie utworzenia gminnej rady seniorów nie tworzy definicji adresata norm, nie określa tego adresata, nie ma zatem charakteru generalnego. Błędnym jest także twierdzenie, że przedmiotowa jest uchwała aktem normatywnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie jest to akt ogólny, kierowany do nieokreślonej liczby adresatów, ale akt kierownictwa wewnętrznego. Przepisy statutu gminnej rady seniorów określają zadania, wytyczne dla pracowników gminy dotyczące powołania gminnej rady seniorów. Całą procedurę wyboru członków gminnej rady seniorów przeprowadza się wewnątrz gminy. Ze statutu gminnej rady seniorów nie wynikają kompetencje do podejmowania czynności polegających na konsultowaniu, doradzaniu w pewnych powtarzających się okolicznościach. Normy prawne statuujące gminną radę seniorów nie mają tym samych charakteru abstrakcyjnego. Gminna rada seniorów powoływana jest dla potrzeb wewnętrznych gminy. W odniesieniu do art. 5 c ust. 6 u.s.g. wskazano, że przepis ten stanowi podstawę do zawarcia w statucie jednostki pomocniczej upoważnienia, do utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej. Tym samym, w treści statutu jednostki pomocniczej nie będzie konkretnych postanowień statuujących radę seniorów jednostki pomocniczej. W związku z tym, nie ma podstaw do twierdzenia, iż rada seniorów jednostki pomocniczej należy do wewnętrznego ustroju jednostki pomocniczej. Przepis art. 5c u.s.g. dodany został ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1318). Jak wynika z uzasadnienia projektu wskazanej nowelizacji (druk nr 1572), "Inspiracją do przygotowania zmiany ustawy o samorządzie gminnym jest zidentyfikowanie sytuacji osób starszych, jak i pogłębiona analiza dotycząca procesów społecznych i demograficznych zachodzących w naszym kraju. (...) Jednym z najważniejszych długofalowych wyzwań rozwojowych wobec osób starszych jest ich aktywizacja obywatelska w środowisku miejsca zamieszkania, która powinna się stać samoistnym celem polityki wobec osób starszych. Dialog społeczny stanowi podstawę samorządności i zaangażowania obywatelskiego. Nie wystarczy jednak stwierdzić, że jest on potrzebny, ale trzeba wykształcić właściwe jego formy, nawiązujące do ustroju władz publicznych. Zadaniem ustawodawcy w tym zakresie powinno być stworzenie jasnych podstaw prawnych umożliwiających praktyczne popularyzowanie idei przedstawicielstwa seniorów przy organach samorządu terytorialnego i powoływanie gminnych rad seniorów. Rady te będą reprezentować interesy i potrzeby starszych mieszkańców wobec władz samorządowych i brać udział w formułowaniu oraz przekazywaniu opinii i stanowisk dotyczących nie tylko strategicznych, ale i bieżących planów rozwoju gminy. Będzie to praktyczna realizacja postulatu zwanego "prawem do miasta" tj. prawa mieszkańców, także osób starszych, do współdecydowania o tym, jak gmina ma funkcjonować, wyglądać, czemu służyć, na jakie programy i inwestycje wydawać środki budżetowe. (...) Uwzględniając zmieniającą się sytuację demograficzną należy zapewnić radom gmin czytelne przepisy prawne umożliwiające powoływanie ciał reprezentujących osoby starsze. Gmina powinna sprzyjać solidarności międzypokoleniowej oraz tworzyć warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej seniorów w społeczności lokalnej. Realizacji tego celu służyć będzie funkcjonowanie gminnej rady seniorów. Projektowane przepisy mają stanowić czytelną podstawę prawną dla rady gminy umożliwiającą powołanie gminnej rady seniorów mającej charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Utworzenie gminnej rady seniorów będzie mogło nastąpić z własnej inicjatywy rady lub na wniosek zainteresowanych środowisk seniorskich. Na wniosek organu jednostki pomocniczej lub zainteresowanych środowisk seniorskich rada gminy, może utworzyć także radę seniorów jednostki pomocniczej. Gminna rada seniorów składać się będzie z przedstawicieli grup seniorów, organizacji pozarządowych, zainteresowanych środowisk seniorskich oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Rada gminy, powołując gminną radę seniorów określi, w drodze uchwały, jej statut, tryb wyłaniania składu oraz kompetencje i zasady działania, dążąc przy wyłanianiu składu gminnej rady seniorów do wykorzystania potencjału działających organizacji seniorskich oraz organizacji pozarządowych i podmiotów działających na rzecz seniorów, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyłaniania członków gminnej rady seniorów. Projekt zapewnia, że rada gminy określi sama te warunki najlepiej dostosowując je do potrzeb danej społeczności lokalnej. Rada gminy może przekazać zadanie utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej organowi uchwałodawczemu jednostki pomocniczej. (...) O ile zadaniem państwa jest przede wszystkim stworzenie odpowiednich ram prawnych i instytucjonalnych dla realizacji polityki wobec osób starszych i realnych oraz efektywnych zasad jej finansowania, o tyle najwłaściwszym poziomem do jej realizacji jest poziom lokalny, przez który należy rozumieć gminy. Organy samorządu we współpracy z organizacjami pozarządowymi i projektowanymi gminnymi radami seniorów powinny stworzyć lokalne programy aktywizacji i wsparcia dla osób starszych, uwzględniając lokalną specyfikę, strukturę potrzeb i możliwości ich zaspokojenia zgodnie z zasadą subsydiarności". Zgodnie z art. 5c u.s.g., rada gminy może utworzyć gminną radę seniorów (osób starszych w społeczności lokalnej), która ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 2 i 3). Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów (ust. 5). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takie brzmienie przepisu, przy uwzględnieniu uzasadnienia projektu nowelizacji (wykształcenie właściwych formy przedstawicielstwa seniorów przy organach samorządu terytorialnego, nawiązujących do ustroju władz publicznych) nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wydawane na podstawie art. 5c u.s.g. uchwały stanowią akty prawa miejscowego. Słusznie stwierdził WSA, że stanowiąca przedmiot oceny uchwała jest adresowana do społeczności lokalnej, organizacji społecznych oraz dotyczy ich praw i obowiązków. Jest to akt ogólny, kierowany do nieokreślonego kręgu adresatów i wywołujący skutki prawne poza strukturami organizacyjnymi gminy. Zasadnie też WSA powołał wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. II OSK 349/16, że "uchwała podjęta na podstawie art. 5c u.s.g. jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., to zaś oznacza, iż stanowi źródło prawa na terenie objętym obszarem działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Określenie wieku uprawniającego do uczestnictwa w radzie seniorów jest niezwykle istotne, skoro zgodnie z art. 5c ust. 4 u.s.g. jej członkiem mają być przedstawiciele osób starszych. Wypełnienie dyspozycji art. 5c u.s.g. wymaga więc od rady gminy nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia, albowiem brak tej regulacji w istocie uniemożliwiałby funkcjonowanie rady seniorów i naruszałby uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do powołania gminnej rady seniorów, nadania jej statutu oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania". W rozpoznawanej sprawie Statut Gminnej Rady Seniorów zawiera definicje seniora i określenie granicy wieku takiej osoby (§ 2 pkt 5), wobec tego unormowanie to, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ma charakter generalno – abstrakcyjny. Sumarycznie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA i przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy orzecznictwa oraz piśmiennictwa, które uchwałom powołującym gminne rady seniorów oraz nadającym im statuty, przydają walor aktów prawa miejscowego, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.g. Gminna rada seniorów jest bowiem elementem wewnętrznego ustroju gminy. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.