II SAB/Wa 211/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Instytutu Energetyki Instytutu Badawczego z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako [...] lub skarżącą) pismem z dnia 19 marca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Instytutu Energetyki z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżąca zarzuciła Instytutowi Energetyki naruszenie: 1) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 – dalej jako u.d.i.p.), poprzez niewydanie przez podmiot zobowiązany decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, o której udostępnienie wnioskowała [...], mimo nieudostępnienia przedmiotowej informacji lub niepowiadomienia o jej nieposiadaniu przez podmiot zobowiązany, jak również brak wskazania przez Instytut, że informacja, o którą wnioskował skarżąca nie ma waloru informacji publicznej, 2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie przez podmiot zobowiązany informacji publicznej, o którą wnioskowała [...], bądź niepowiadomienie wnioskodawcy o jej nieposiadaniu przez Instytut, jak również brak wskazania przez podmiot zobowiązany, że informacja, o którą wnioskowała strona skarżąca nie ma waloru informacji publicznej, a także niewydanie przez Instytut decyzji w tej materii. Mając na względzie powyższe zarzuty [...] wniosła o: 1) stwierdzenie rażącej bezczynności podmiotu zobowiązanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r., 2) zobowiązanie Instytutu Energetyki do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 3) zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Spółka [...] wystąpiła do Instytutu Energetyki (państwowej jednostki organizacyjnej) o udostępnienie informacji publicznej w postaci operatu pt. "[...]" wraz z załącznikami. W ramach wniosku wyjaśniono, że powyższy operat powstał w lutym 2016 r. w [...], po kilkukrotnej wizycie przedstawicieli Instytutu Energetyki w siedzibie skarżącej Spółki w [...]. W odpowiedzi na wniosek skarżącego Instytut Energetyki wystosował pismo z dnia [...] lutego 2018 r. (doręczone 15 lutego 2018 r.), w którym poinformował wnioskodawcę, że opracowanie objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej było realizowane przez Instytut w ramach prowadzonej przez podmiot zobowiązany działalności gospodarczej na zlecenie [...] S.A. z dnia [...] października 2015 r. (zamówienie nr [...]) i to zleceniodawca jest uprawniony do decydowania, czy przedmiotowa informacja może być wnioskodawcy udostępniona. Ostatecznie w piśmie tym Instytut zwrócił się do strony skarżącej o dostarczenie zgody [...] S.A. na przekazanie wskazanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. dokumentów, tym samym odmawiając udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie. Odmowa ta nie nastąpiła jednak w drodze decyzji. Zdaniem strony skarżącej, pismo Instytutu Energetyki z dnia [...] lutego 2018 r., mimo że w istocie odmawia udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskowała skarżąca Spółka, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Podmiot zobowiązany przyznał w przedmiotowym piśmie, że dysponuje wnioskowaną informacją publiczną oraz nie zakwestionował statusu objętej wnioskiem informacji jako informacji publicznej. Zatem podlega ona udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. bowiem znajduje się w posiadaniu podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Instytut Energetyki wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik Instytutu Energetyki podniósł m.in., iż w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. Instytut skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] lutego 2018 r., którym państwowa jednostka organizacyjna jednoznacznie wyjaśniła, iż żądane dokumenty nie mogą zostać wnioskodawcy udostępnione. Operat był opracowany przez Instytut Energetyki Instytut Badawczy w ramach prowadzanej działalności gospodarczej na zlecenie [...] S.A. z dnia [...] października 2015 r. (zamówienie nr [...]) i nie mógł podlegać udostępnieniu bez wiedzy [...] S.A. Trudno zatem zgodzić się ze stwierdzeniem wnioskodawcy, iż Instytut Energetyki Instytut Badawczy nie poinformował go o tym, iż informacja nie ma waloru informacji publicznej. Państwowa jednostka organizacyjna bowiem w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. jednoznacznie wskazała, iż dane, o których udostępnienie wnosiła Spółka są w jej przekonaniu tajemnicą przedsiębiorstwa zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z dnia 16 kwietnia 1993 r. (tj. z dnia 9 lutego 2018 r. Dz. z 2018 r. poz. 419). Ujawnienie przez państwową jednostkę organizacyjną danych, zgodnie z wnioskiem, byłoby zatem bezsprzecznie czynem nieuczciwej konkrecji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają między innymi skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. O tym czy dokument, którego udostępnienia domaga się wnioskodawca, bądź informacja o nim stanowi informację publiczną, przesądza jego treść. Innymi słowy, istotne jest, czy dotyczy on sprawy publicznej w prawnym sensie utożsamianej z działaniami (zaniechaniami) podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żądaniem informacji, będącej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, informacją publiczną. Skarżąca Spółka we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. wystąpiła do Instytutu Energetyki (państwowej jednostki organizacyjnej) o udostępnienie informacji publicznej w postaci zleconego przez [...] S.A. z dnia [...] października 2015 r. (zamówienie nr [...]) Instytutowi Energetyki operatu pt. "[...]" wraz z załącznikami. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 1 z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 736) Instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. W świetle art. 2 ust. 1 – 3 tej ustawy, do podstawowej działalności instytutu należy: 1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; 2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; 3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych. W związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może: 1) upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych; 2) wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych; 3) opracowywać oceny dotyczące stanu i rozwoju poszczególnych dziedzin nauki i techniki oraz sektorów gospodarki, które wykorzystują wyniki badań naukowych i prac rozwojowych oraz w zakresie wykorzystywania w kraju osiągnięć światowej nauki i techniki; 4) prowadzić działalność normalizacyjną, certyfikacyjną i aprobacyjną; 5) prowadzić i rozwijać bazy danych związane z przedmiotem działania instytutu; 6) prowadzić działalność w zakresie informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej, wynalazczości oraz ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, a także wspierającej innowacyjność przedsiębiorstw; 7) wytwarzać w związku z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi aparaturę, urządzenia, materiały i inne wyroby oraz prowadzić walidację metod badawczych, pomiarowych oraz kalibrację aparatury; 8) prowadzić działalność wydawniczą związaną z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi. Instytut, poza zadaniami, o których mowa w ust. 1 i 2, może prowadzić: 1) studia podyplomowe i doktoranckie, związane z prowadzonymi przez instytut badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi, jeżeli posiada uprawnienia do nadawania stopni naukowych oraz odpowiednie zaplecze i warunki materialno-techniczne; 2) inne formy kształcenia, w tym szkolenia i kursy dokształcające. W ust. 4 powołanego artykułu wskazano, iż Instytut może prowadzić działalność inną niż wymienioną w ust. 1-3. Działalność ta jest wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności, o której mowa w ust. 1-3. Korzystając z przyznanych ustawowo uprawnień Instytut Energetyki Instytut Badawczy doprecyzował w aktualnie obowiązującym Statucie Instytutu Energetyki z siedzibą w [...] z dnia 1 marca 2018 r. (dostępnym na stronie internetowej Instytutu Energetyki) obszar działalności niezwiązanej z podstawowym zakresem zadań stanowiąc w § 4 ust. 6 pkt 1, iż Instytut prowadzi działalność inną, niż wymieniona w ust. 2 – 5, która obejmuje między innymi wykonywanie badań i analiz oraz opracowywanie opinii i ekspertyz niemających charakteru badań naukowych i prac rozwojowych niezwiązanych bezpośrednio z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi (PKD 71.20.B). Zgonie z § 4 pkt 7 Statutu, działalność, o której mowa w ust. 6, jest wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności określonej w ust. 2 – 5, tj. działowości naukowo – badawczej. Analiza powyższych uregulowań prawnych prowadzi do wniosku, iż skarżony Instytut porusza się w dwóch obszarach działalności, w sferze publicznej związanej z aktywnością naukową i badawczą oraz w sferze gospodarczej, jako podmiot świadczący usługi na wolnym rynku. Skoro w niniejszej sprawie nie jest sporne, iż żądany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. operat były opracowywany przez Instytut Energetyki na zlecenie spółki prawa handlowego, a nie na własny użytek w celach naukowo - badawczych, to dokumentacja wytworzona w ramach realizacji zlecenia podmiotu prywatnego nie mieści się w szeroko rozumianym pojęciu sprawy publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 184/10 (publik. www.orzeczenia.gov.pl), w którym to Sąd orzekając w podobnej sprawie stwierdził, iż: "wyniki pomiarów hałasu wykonane przez Instytut Energetyki w [...] w ramach zlecenia na zasadach wolnorynkowych, ze swej istoty, nie zawierają treści o charakterze informacji publicznej, które podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Dla stwierdzenia, że podmiot pozostaje w bezczynności w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wystarczy ustalenie, iż podmiot ten posiada status podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Koniecznej jest jeszcze ustalenie, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną. Nie każde bowiem działanie podmiotu obowiązanego będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci sprawy publicznej. Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Posługiwanie się przy wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest niczym nieuprawnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że u.d.i.p. traktuje prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. W analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z informacją publiczną i nie zmienia tego fakt, iż w piśmie informacyjnym z dnia [...] lutego 2018 r. Instytut Energetyki powołał się na tajemnicę przedsiębiorstwa z art. 11 z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. DZ. U. z 2018 r. poz. 419), co zdaniem strony skarżącej świadczy o uznaniu przedmiotu żądania za informację publiczną. Nie zawsze bowiem informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą będą spełniały przesłanki z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z podanych powodów, w ocenie Sądu, nie można skarżonemu Instytutowi skutecznie zarzucić bezczynności w obowiązku dokonania czynności, do której nie był on zobowiązany. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej - Spółki [...] - na rzecz podmiotu skarżonego zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, albowiem zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania następuje jedynie na rzecz skarżącego, którego skargę uwzględniono.