III OSK 799/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 576/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie dokonania wpisu do rejestru szkół oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 576/18 stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie dokonania wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta i Gminy [...] dotyczącego Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...] w W. w zakresie daty rozpoczęcia działalności. Sąd I instancji wyjaśnił, że Szkoła Podstawowa [...] funkcjonowała od 2004r. w [...], natomiast ze względu na trudności lokalowe przeniosła siedzibę do [...]. Z uwagi na brak przepisów regulujących "przeniesienie" szkoły jeśli następuje zmiana gminy należy uzyskać nowy wpis do ewidencji. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2017 r., zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.) skarżąca Fundacja złożyła wniosek o wpis Szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta i Gminy [...] od [...] września 2017 r. Organ dokonał wpisu w dniu [...] grudnia 2017 r. wskazując jako datę rozpoczęcia działalności [...] wrzesień 2018 r., zamiast tak jak wnioskowała Fundacja [...] wrzesień 2017 r. W ocenie Sądu I instancji organ rejestrujący szkołę nie mógł samodzielnie ustalić daty rozpoczęcia jej działalności. Podkreślił, że prawo oświatowe nie normuje zasad wpisywania do ewidencji "daty rozpoczęcia działalności" w sytuacji, gdy szkoła niepubliczna przenosi swoją siedzibę z jednej gminy do drugiej, a konieczność uzyskiwania każdorazowo "nowego" wpisu przy przenoszeniu działalności szkoły między gminami – może doprowadzić do problemów z wpisaniem "daty rozpoczęcia działalności", która zgodnie z art. 168 Prawa oświatowego zasadniczo nie może być wcześniejsza niż data uzyskania wpisu. Skoro brak jest odrębnych regulacji dotyczących skutków przenoszenia już działającej szkoły między gminami – to w praktyce każde "założenie" szkoły (rozumiane jako "data rozpoczęcia działalności") może nastąpić dopiero po uzyskaniu wpisu w ewidencji konkretnej gminy. Uwzględniając zawartą w aktach informację, że ze względów technicznych niemożliwe było wpisanie w ewidencji komputerowej systemu informacji oświatowej daty [...] września 2017 r. w sytuacji, gdy wpis do ewidencji został dokonany [...] grudnia 2017 r., to w ocenie WSA w Krakowie nic nie stało na przeszkodzie aby jednocześnie jako "datę rozpoczęcia działalności" wpisać także [...] grudnia 2017 r. Przy czym za niezasadny Sąd uznał argument organu, że podstawą wpisu daty [...] września 2018 r. był art. 94 Prawa oświatowego, wskazując, że skarżąca od początku podnosiła, że stara się o wpis w związku z kontynuacją prowadzonej dotychczas działalności szkoły, a żaden przepis nie uzależnia uzyskania wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w trybie art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego od uprzedniej likwidacji wpisu w ewidencji gminy, która go dokonała w związku z dotychczasową działalnością szkoły na jej terenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego przez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i uznaniem przez Sąd I instancji, że wpis do ewidencji szkół i placówek, w zakresie daty rozpoczęcia działalności szkolnej, w sytuacji gdy dokonywany jest jako "przeniesienie" wpisu działającej już szkoły do innej gminy, może zostać dokonany z datą wsteczną względem daty faktycznego dokonania czynności wpisu i w efekcie określać datę rozpoczęcia tej działalności w chwili wcześniejszej niż dzień dokonania wpisu, co skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności wpisu szkoły skarżącej dokonanego przez organ, w sytuacji, gdy wobec konstytutywnego charakteru wpisu do przedmiotowej ewidencji, brak wpisu z datą wsteczną szkoły Fundacji [...] w pełni odpowiada prawu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 94 Prawa oświatowego, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że data rozpoczęcia działalności szkoły przy dokonywaniu wpisu do gminnej ewidencji szkół i placówek niepublicznych może być określona na dowolny dzień roku kalendarzowego, przy jednoczesnym braku konieczności zakreślenia tejże daty w sposób umożliwiający rozpoczęcie zajęć od dnia 1 września danego roku szkolnego, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że dzień rozpoczęcia działalności szkolnej mógł zostać określony na dzień faktycznego dokonania wpisu – [...] grudnia 2017 r., podczas gdy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, rozpoczęcie działalności możliwe jest najwcześniej wraz z rozpoczęciem roku szkolnego, zaś obowiązujące przepisy nie różnicują zasad określania daty rozpoczęcia działalności szkolnej w zależności od okoliczności faktycznych dokonywania wpisu (np. przenoszenia szkoły do innej gminy) 2/ przepisów postępowania, tj.: - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 145 § 4 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez: a. błędne przyjęcie, że niemożliwość dokonania wpisu daty rozpoczęcia działalności szkolnej w ewidencji komputerowej systemu informacji oświatowej z dniem 1 września 2017 r. wynika z "przewlekłego procedowania" organu, a w rezultacie uczynienie z przesłanki "przewlekłego postępowania" podstawy faktycznej orzekania w sprawie, podczas gdy przewlekłość działania organu została stwierdzona we właściwym postępowaniu i nie stanowiła elementu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nie była przedmiotem orzekania w niniejszym postępowaniu, co skutkuje wykroczeniem przez Sąd I instancji poza przedmiot sprawy oraz podstawy orzekania, b. sformułowanie treści uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, tj. poprzez z jednej strony uczynienie przesłanką orzekania "stanu przewlekłości postępowania" w sprawie wpisu szkoły Fundacji [...] do ewidencji pomimo, że okoliczność ta nie jest elementem stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym wskazaniu w treści uzasadnienia, że przedmiotem orzekania nie była ocena przewlekłości postępowania w sprawie wpisu, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością treści uzasadnienia wyroku oraz wydania rozstrzygnięcia poza granicami niniejszej sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym nie ujęcia w jego treści wskazań do dalszego postępowania, w sposób pozwalający na ustalenie przez organ właściwej treści normy prawnej zgodnej z oceną prawną przyjętą przez Sąd za podstawę orzeczenia, tj., czy wpis daty rozpoczęcia działalności wskutek ewentualnego wykonania wyroku ma polegać na oznaczeniu tej daty na dzień 1 września 2017 r., [...] grudnia 2017 r., czy może w dacie bieżącej dla dokonywania czynności w toku wykonywania orzeczenia Sądu i ograniczenie się przez tenże Sąd jedynie do stwierdzenia bezskuteczności wpisu, podczas gdy w sprawie niejasnym jest, przy jednoczesnym wskazaniu błędnego wpisu w dacie 1 września 2018 r. z jaką datą organ winien określić rozpoczęcie działalności przez skarżącą przy dokonywaniu wpisu do ewidencji. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Fundacji [...], ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu - art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa procesowego, polegający na wykroczeniu przez Sąd I instancji poza przedmiot sprawy oraz podstawy orzekania. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że przewlekłość postępowania nie była przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, zarzucając następnie Sądowi I instancji uczynienie z niej przesłanki orzekania. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że WSA w Krakowie wyraźnie sprecyzował, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wpisanie do Systemu Informacji Oświatowej daty 1 września 2018 r. jako daty rozpoczęcia działalności szkoły. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd I instancji ustalając w sprawie stan faktyczny musi mieć na względzie całość okoliczności sprawy. Skutkiem powyższego nie budzi wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie przez organ rejestrujący postępowania w przedmiocie wpisu szkoły do ewidencji stanowi jego element (nie przedmiot) mając wpływ na datę dokonania wnioskowanego wpisu a co za tym idzie określenia daty rozpoczęcia jej działalności. W oparciu o prawidłowe ustalenia Sąd I instancji uznał, że w sytuacji dokonania wpisu do ewidencji szkół w dniu [...] grudnia 2017 r., nic nie stało na przeszkodzie aby tę datę wpisać również jako datę rozpoczęcia działalności szkoły. Tym samym nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, określone w przywołanym przepisie. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną, a rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego Sądu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy i skoncentrował swoje rozważania na prawidłowo wskazanej istocie sprawy. Rzeczony przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie utrudnia instancyjnej kontroli. Jest wewnętrznie spójne, wyczerpujące oraz zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Na uzasadnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W myśl art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Ustawodawca nie przewidział żadnego trybu w sytuacji "przenoszenia" szkół i placówek niepublicznych. W efekcie "założenie" szkoły na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego skutkuje obowiązkiem wystąpienia o "nowy" wpis w ewidencji, którego organ obowiązany jest dokonać w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku. W niniejszej sprawie działająca szkoła w związku ze zmianą siedziby na teren innej gminy w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożyła wniosek o wpis do ewidencji placówek niepublicznych wskazując jako datę rozpoczęcia działalności 1 wrzesień 2017 r. Przyjęcie przez Sąd I instancji daty wpisu na dzień [...] grudnia 2017 r. nie uszczupliło praw wnioskodawcy. Trzeba też mieć na względzie, że wpis powinien zostać dokonany w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku, czyli do końca września 2017 r. i ta okoliczność tym bardziej wskazuje, że WSA w Krakowie ustalił termin, który odzwierciedla stan faktyczny sprawy. W tej sytuacji, prawidłowo w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że skoro ze względów technicznych nie było możliwości uwzględnienia wniosku strony w zakresie podanej daty rozpoczęcia działalności, to nie było przeszkód, by przy wpisywaniu szkoły do ewidencji w dniu 29 grudnia 2017 r. również tę datę, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ datę wsteczną, wpisać jako datę rozpoczęcia działalności szkoły. Sąd I instancji nie naruszył również dyspozycji art. 94 przywołanej ustawy, albowiem art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego nie utożsamia daty rozpoczęcia działalności szkoły wpisywanej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dniem rozpoczęcia roku szkolnego, tj. 1 września. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.