III SA/Kr 576/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie dokonania wpisu do rejestru szkół I. stwierdza bezskuteczność wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta i Gminy dotyczącego Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" w W. w zakresie daty rozpoczęcia działalności, II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy W z 18 stycznia 2018 r. (sygn. III SAB/Kr 8/18) w przedmiocie nieudzielania dotacji oświatowej na 2018 r. strona skarżąca – Fundacja [...] z siedzibą w K zaskarżyła również czynność wskazanego organu polegającą na "umyślnym dokonaniu z nieuzasadnionym opóźnieniem błędnego wpisu do rejestru szkół". Zarządzeniem Przewodniczącego wydanym na rozprawie 26 marca 2018 r. skargę wyłączono do odrębnego postępowania, a sprawie nadano sygnaturę – III SA/Kr 576/18. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z tej samej daty, zawiesił postępowanie w sprawie III SAB/Kr 8/18 – do czasu rozpoznania skargi w przedmiocie błędnego wpisu do rejestru szkół. Zaskarżona czynność została podjęta w następujących okolicznościach: Skarżąca złożyła wniosek 31 sierpnia 2017 r. o wpis Szkoły Podstawowej "[...]" do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta i Gminy W. Następnie 31 stycznia 2017 r. złożyła również wniosek o dotację, która przysługiwać jej miała od stycznia 2018 r. Pismem z 12 października 2017 r. organ poinformował skarżącą o terminie załatwienia sprawy do 30 października 2017 r., powołując się na konieczność przeprowadzenia "dodatkowych czynności proceduralnych i analitycznych". Kolejnym pismem z 30 października 2017 r. organ poinformował skarżącą o terminie załatwienia sprawy do 29 listopada 2017 r. z uwagi na "konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy przedstawionego Statutu szkoły z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.)". Pismem z 14 listopada 2017 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Kuratora Oświaty, za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy W. Pismem z 19 grudnia 2017 r., Burmistrz Miasta i Gmina W wezwał skarżącą o uzupełnienie braków wniosku poprzez przedłożenie statutu szkoły, o której wpis wnosiła bowiem "załączony do wniosku statut jest statutem innej szkoły mającej siedzibę w K na ul. T a nie szkoły, której dotyczy wniosek" tj. z siedzibą przy ul. L. W odpowiedzi - za pismem z 19 grudnia 2017 r. skarżąca przedłożyła poprawiony statut. Pismem z 20 grudnia 2017 r. organ zwrócił się do skarżącej o podanie daty, od której funkcjonować będzie Szkoła Podstawowa "[...]". W odpowiedzi skarżąca podała, że pytania organu "są bezzasadne dla toku postępowania", gdyż jednostka samorządu terytorialnego ma ustawowy termin 30 dni na dokonanie wpisu do ewidencji szkół, podmiotu, który złożył, który złożył w terminie kompletną dokumentację. Poinformowała też, że Szkoła "[...]" funkcjonuje od 2004 r., a w roku 2017 r. została podjęta decyzja o przeniesieniu placówki do W co, zgodnie z ustawą – Prawo oświatowe, obligowało ją do założenia "nowego podmiotu". 29 grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy W wydał zaświadczenie nr [...] o wpisie Szkoły Podstawowej "[...]" do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta i Gminy W. Kurator Oświaty postanowieniem z 5 stycznia 2018 r. orzekł, że Burmistrz Miasta i Gminy W dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyrokiem z 6 marca 2018 r., III SAB/Kr 8/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi skarżącej na bezczynność organu w przedmiocie załatwienia wniosku o wpisanie do ewidencji, stwierdził bezczynność organu. Wyrok nie został zaskarżony i stał się prawomocny. W skardze na czynność wpisu do rejestru szkół skarżąca zarzuciła "umyślną przewlekłość" dokonania wpisu, wbrew terminom wynikającym z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o dokonanie wpisu od września 2017 r. W uzasadnieniu podała, że Szkoła Podstawowa "[...]", będąca szkołą niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, funkcjonowała w K od 2004 r. Ze względu na trudności lokalowe Szkoła znalazła nową siedzibę w W. Przez lipiec i sierpień 2017 lokal był przystosowywany do nowych zadań, a następnie procedowane były wymagane pozwolenia i decyzje (opinia Sanepid, opinia Komendanta Straży Pożarnej). Skarżąca wyjaśniła, że istniejące przepisy nie przewidują "przeniesienia" szkoły jeśli następuje zmiana gminy - należy założyć nową placówkę. Dlatego też wystąpiła do Kuratora Oświaty o wydanie opinii w zakresie nadania Szkole "[...]" uprawnień szkoły publicznej z dniem 1 września 2017 roku. Kurator wydał postanowienie [...] opiniując pozytywnie wniosek o nadanie Szkole Podstawowej "[...]", działającej w W, uprawnień szkoły publicznej z dniem 1 września 2017 r. W dniu 31 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o wpis Szkoły Podstawowej "[...]" do ewidencji, zgodnie z art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego, przedkładając jednocześnie wszystkie prawem przewidziane załączniki. Dalej skarżąca opisała przebieg postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji. Skarżąca podniosła, że dokonanie wpisu do rejestru Szkoły Podstawowej "[...]", zgodnie z wnioskiem,. było obowiązkiem organu. Tymczasem organ pierwszą czynność podjął dopiero 12 października 2017 r., tj. po upływie ustawowego terminu na dokonanie wpisu. W okresie od 31 sierpnia do 12 października 2017 r. organ pozostawał zatem bezczynny, a począwszy od 12 października 2017 r. "podejmował niemerytoryczne, incydentalne czynności, noszące znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania, a w zakresie nienadania biegu ponagleniu z 14 listopada 2017 r. - pozostając bezczynnym, rażąco naruszając art. 168 ust. 9 Prawa oświatowego, wyrażoną w art 6 kpa i art. 7 Konstytucji zasadę". Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 37 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, kierowane do niej przez organ pisma "były jedynie nieistotnymi czynnościami, które pozorowały dopuszczalne w sprawie czynności i pozostają w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego". Ponadto z uwagi na bezpodstawne i nieuzasadnione przewlekanie sprawy wpisu szkoły do rejestru skarżąca nie mogła spełnić kryterium przewidzianego w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203). Ponadto wpis został dokonany niezgodnie z wnioskiem, bowiem wskazano datę rozpoczęcia działalności jako 1 wrzesień 2018 r., zamiast 1 wrzesień 2017 r., tak jak wnioskowano. Skarżąca podała, że po otrzymaniu zaświadczenia o dokonanym wpisie nie wzywała organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) został uchylony nowelizacją, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. W odpowiedzi, organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca dopiero w reakcji na wezwanie organu złożyła prawidłowy statut szkoły, o której zarejestrowanie wnioskowała. W dalszej części odpowiedzi organ odniósł się do zasad przyznawania dotacji oświatowej. Na koniec podał, że Szkoła została zarejestrowana w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych pod nr [...] z datą rozpoczęcia działalności od 1 września 2018 r. Dotacja mogła zatem przysługiwać w 2019 r., po spełnieniu warunków określonych w art. 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Dotacja nie była natomiast należna w 2018 r. Na rozprawie 11 września 2018 r. skarżąca podkreślała, że w istocie chodziło o przeniesienie szkoły z K do W, sama szkoła funkcjonowała od 2004 r. Pełnomocnik organu podkreślał konstytutywny charakter wpisu i przyznawał, na pytanie Sądu, że Prawo oświatowe zawiera lukę co do dokonywania wpisu daty rozpoczęcia działalności w sytuacji gdy szkoła przenosi się z jednej gminy do drugiej, w trakcie roku szkolnego. Na pytanie Sądu pełnomocnik wskazał, że podstawą wpisania daty rozpoczęcia działalności szkoły był art. 94 Prawa oświatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w opisanych powyżej okolicznościach faktycznych, organ rejestrujący szkołę nie miał prawa samodzielnie ustalić daty rozpoczęcia działalności skarżącej na 1 września 2018 r. Na wstępie Sąd zaznacza, że w sprawie bezczynności i przewlekłości orzekał zarówno Kurator Oświaty (postanowienie z 5 stycznia 2018 r. stwierdzające przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego wpisu do ewidencji niepublicznych szkol i placówek) jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 6 marca 2018 r., III SAB/Kr 8/18 stwierdził bezczynność organu. Powyższy wyrok jest wiążący dla orzekającego Sądu na zasadzie art. 153 oraz art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy ten stanowią, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153). Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170). Sąd przyjął więc, że okres bezczynności doprowadził do przewlekłości postępowania w zakresie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta i Gminy W – co w konsekwencji uniemożliwiło organowi (z przyczyn, o których poniżej) wpisanie daty rozpoczęcia działalności zgodnie z wnioskiem lub przynajmniej przed upływem 2017 r. Sąd jednak zauważa, że przedmiotem sporu w rozstrzyganej sprawie była nie tyle bezczynność czy przewlekłość organu w załatwianiu wniosku o wpis do ewidencji, ale wpisanie do komputerowego systemu informacji oświatowej daty 1 września 2018 r. jako daty rozpoczęcia działalności, pomimo że skarżąca wnosiła o wpisanie daty 1 września 2017 r., a sam wpis został dokonany 29 grudnia 2017 r. Wpisanie daty 1 września 2018 r. pozbawiło skarżącą uprawnień do dotacji – Sąd uznał więc, że w tym zakresie dokonany wpis podlegał zaskarżeniu na zasadzie art. 3§2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie miał rację pełnomocnik organu, że prawo oświatowe w ogóle nie normuje zasad wpisywania do ewidencji "daty rozpoczęcia działalności" w sytuacji gdy szkoła niepubliczna przenosi swoją siedzibę z jednej gminy do drugiej. System ewidencji szkół niepublicznych zakłada bowiem odrębne prowadzenie przez każdą gminę "własnej" ewidencji, co oznacza, że każdorazowo szkoła przenosząca się w trakcie roku (lub w czasie wakacji – jak to było w przypadku skarżącej) musi uzyskiwać "nowy" wpis. Sąd nie rozstrzygał, czy takie ukształtowanie systemu prowadzenia ewidencji szkół jest związane z zamierzonym działaniem ustawodawcy (edukacja publiczna jest zadaniem własnym gminy – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) z uwagi na samodzielność organów samorządu terytorialnego w wykonywaniu własnych zadań, czy stanowi lukę w regulacjach prawnych. Niewątpliwie bowiem konieczność uzyskiwania każdorazowo "nowego" wpisu (o charakterze konstytutywnym, a nie deklaratoryjnym) przy przenoszeniu działalności szkoły między gminami – może doprowadzić do problemów z wpisaniem "daty rozpoczęcia działalności", która to data zgodnie z art. 168 Prawa oświatowego zasadniczo nie może być wcześniejsza niż data uzyskania wpisu. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Skoro nie ma odrębnych regulacji dotyczących skutków przenoszenia już działającej szkoły między gminami – to w praktyce każde "założenie" szkoły (rozumiane jako "data rozpoczęcia działalności") może nastąpić dopiero po uzyskaniu wpisu w ewidencji konkretnej gminy. Co więcej "data rozpoczęcia działalności" wpisywana jest do ewidencji wyłącznie w systemie komputerowym systemu informacji oświatowej. Wydawane bowiem w trybie art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego zaświadczenie zawiera jedynie: 1) nazwę organu, który dokonał wpisu do ewidencji szkoły lub placówki; 2) datę i numer wpisu do ewidencji; 3) nazwę oraz odpowiednio typ i rodzaj szkoły lub placówki; 4) osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę; 5) adres szkoły lub placówki; 6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazwy zawodów, w jakich szkoła kształci; 7) w przypadku niepublicznego przedszkola, niepublicznej szkoły podstawowej, w której zorganizowano oddział przedszkolny, lub niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego - informację o otrzymywaniu dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Jak wynikało z zawartych w aktach informacji (notatka służbowa z 29 grudnia 2017 r.) niemożliwe było ze względów technicznych wpisanie w ewidencji komputerowej systemu informacji oświatowej daty 1 września 2017 r. (zgodnej z wnioskiem) w sytuacji gdy wpis do ewidencji (w wyniku przewlekłego procedowania) został dokonany dopiero 29 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu nic nie stało jednak na przeszkodzie, aby jednocześnie jako "datę rozpoczęcia działalności" wpisać również 29 grudnia 2017 r. Niezasadny był argument pełnomocnika organu, że podstawą wpisu daty 1 września 2018 r. był art. 94 Prawa oświatowego. Przepis ten stanowi, że rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku. Skarżąca od początku wskazywała, że stara się o wpis w związku z kontynuacją dotychczasowej działalności szkoły. Żaden przepis nie uzależnia uzyskania wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w trybie art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego od uprzedniej likwidacji wpisu w ewidencji gminy, która takiego wpisu dokonała w związku z dotychczasową działalnością szkoły na jej terenie. Skoro bowiem gminy prowadzą odrębne postępowania w zakresie wpisu szkoły na swoim terenie to również odrębnie prowadzą sprawy związane z wykreśleniem takiego wpisu. Na marginesie sprawy Sąd zwraca uwagę, że system komputerowy nie może "wymuszać" dokonywania wpisów niezgodnych z obowiązującymi przepisami. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 33/09 dotyczącej co prawda niezgodności systemu informatycznego KRS z prawem upadłościowym, ale mogącej mieć znaczenie i w rozstrzyganej sprawie przy rozwiązywaniu sprzeczności przepisów prawa z stosowanymi systemami informatycznymi. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organ naruszył art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego dokonując jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że "datą rozpoczęcia działalności" wpisywaną do komputerowego systemu informacji oświatowej może być wyłącznie 1 września roku następnego po dokonaniu wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Z tych to powodów Sąd stwierdził bezskuteczność wpisu w tym zakresie na zasadzie art. 146§1 Prawa o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. W ponownym postępowaniu organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku.