II OSK 542/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. i I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2825/17 w sprawie ze skargi S. J. i I. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2017 r., znak: DON.7101.440.2017.DRZ w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2825/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. i I. J., na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 9 października 2017 r., znak: DON.7101.440.2017.DRZ, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik S. J. i I. J., będący adwokatem. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienie przez brak odniesienia się do faktu naruszenia przez organ art. 78 K.p.a. jako podstawy nie uwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego z przesłuchania stron, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z 6-10 K.p.a., 75 § 1 K.p.a., art. 78, art. 86 K.p.a., art. 138 § 1 K.p.a., 2) poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo rażącego naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się w tym, że WSA nie zakwestionował takiego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w którym nie dopuszczono dowodu istotnego dla ustalenia okoliczności zachowania lub nie zachowania terminu do skargi wznowieniowej, 3) art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji, 4) art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wniósł, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Pismem z dnia 21 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że S. J. zmarł. Pismem z dnia 14 marca 2022 r. Notariusz P. K. poinformowała o osobach spadkobierców S. J. Zostali nimi na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia: I. J., M. B. oraz T. J. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 10 maja 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., który jest przepisem wynikowym, jest uwarunkowana zasadnością zarzutów materialnych lub procesowych, które powinny doprowadzić do uwzględnienia skargi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli administracji publicznej. Rozpoznał skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zastosował środek przewidziany w ustawie – wydał wyrok. Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie kierował się kryterium kontroli w postaci zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia przez brak odniesienia się do faktu naruszenia przez organ art. 78 K.p.a. jako podstawy nieuwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego z przesłuchania stron, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6-10 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 86 K.p.a., art. 138 § 1 K.p.a. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania. Sąd pierwszej instancji przedstawił rozważania co do rozumienia określenia "dowiedzenia się o decyzji". Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy dokonały prawidłowej analizy okoliczności związanych z dochowaniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jako podstawę materialną wskazał art. 148 § 2 K.p.a. Poddał analizie przesłankę w postaci dowiedzenia się o decyzji. Uznał, że ciężar dowodu dochowania terminu spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania. Zaaprobował ustalenie, według którego, skarżąca nie wykazała dochowania termin z art. 148 § 2 K.p.a., a skarżący terminu tego nie zachował. Wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji odniósł się wprost do zarzutu skargi naruszenia art. 75 i art. 86 K.p.a. poprzez pominięcie sformułowanych przez skarżących wniosków dowodowych, tj. zaniechania przesłuchania stron na okoliczność zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie. Sąd odnotował, że GINB odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do tego zagadnienia, wskazując, że został przeprowadzony dowód w postaci oświadczenia I. J. Sąd przytoczył stanowisko GINB, według którego, w opisanych okolicznościach sprawy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron było zbędne. Skarżący nie wskazali w skardze żadnych dodatkowych okoliczności odnoszących się do zachowania terminu, które nie zostały ujawnione w trakcie postepowania. Decyzja ostateczna z dnia 4 grudnia 2001 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego S. J. w dniu 10 grudnia 2001 r. Była przez skarżącego zwalczana przed organami i przed NSA, co świadczy o tym, że S. J. miał o niej wiedzę i znał jej treść. Natomiast skarżąca I. J. odebrała, w dniu 29 grudnia 2001 r., przesłane do S. J. pismo PINB w K. z dnia 19 grudnia 2001 r., stanowiące upomnienie dotyczące obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie wykonanego domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] w P. oraz rozbiórki samowolnie wybudowanego domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] w P.. We wniosku o wznowienie, złożonym w organie w dniu 8 lipca 2011 r., a także w piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r., sporządzonym na wezwanie organu do wyjaśnienia, kiedy dowiedziała się decyzji, skarżąca nie sprecyzowała tej okoliczności. Pomorski WINB poddał analizie oświadczenie skarżącej z dnia 3 stycznia 2017 r. Zwrócił uwagę na twierdzenie, według którego, o sprawie dowiedziała się kilka dni przed napisaniem wniosku, czyli kilka dni przed 27 czerwca 2011 r. Podała, że na skutek upływu 6 lat nie jest w stanie odtworzyć wszystkich okoliczności powzięcia wiedzy o postepowaniu. Dodała, że wiedza ta dotarła do niej na skutek relacji męża uzupełnionej zapewne okazaniem jej dokumentacji urzędowej. Pomorski WINB przypomniał w związku z tym, że pierwotna decyzja została wydana 4 grudnia 2001 r., a wniosek o wznowienie postepowania złożono w dniu 8 lipca 2011 r. W tej sytuacji sprawdził, czy przed złożeniem wniosku kierowana była jakakolwiek korespondencja do męża I. J., co mogłoby zainicjować przekazanie przez niego informacji żonie. Ustalił, że ostatnią korespondencję przed wystosowaniem wniosku, skierowano do S. J. w 2005 r. W rezultacie organ uznał, że okoliczności powzięcia przez I. J. wiedzy o decyzji ostatecznej opisane są przez nią w sposób bardzo nieprecyzyjny, a przeprowadzona analiza dokumentacji każe uznać je za niewiarygodne. Według Pomorskiego WINB, skoro skarżąca odebrała osobiście adresowane do inwestora upomnienie z dnia 19 grudnia 2001 r., z uwzględnieniem życiowego doświadczenia można przyjąć, że będąc żona inwestora, I. J. wykazała zainteresowanie kierowana do męża korespondencja urzędową. Ustalenia i ocena dokonana przez organ pierwszej instancji zostały zaakceptowane przez GINB. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji miał podstawy do uznania, że materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany. Sąd trafnie przyjął, że w tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 86 K.p.a. W świetle tego przepisu, możliwość przesłuchania strony jest uwarunkowana tym, że po wyczerpaniu środków dowodowych albo z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z poprzedzających rozważań, taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie tylko zatem nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., ale także bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6-10 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 86 K.p.a. i art. 138 § 1 K.p.a. Organ rozstrzygający wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawach określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 K.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 K.p.a.). Podobnie, organ rozpoznający podanie o wznowienie postępowania, oparte na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Zebrany materiał dowodowy powinien być oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Podkreślić jednak trzeba, że ustalenie okoliczności faktycznych związanych z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji powinno być, co do zasady, inicjowane przez stronę, której te okoliczności dotyczą. Organ może ustalać z urzędu fakty w tym zakresie na podstawie akt sprawy, nie ma natomiast wiedzy o czynnościach pozaprocesowych stron. Może weryfikować twierdzenia strony z uwzględnieniem okoliczności wynikających z akt sprawy. Z tego powodu, utrwalony jest pogląd, według którego, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jego podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 7 do art. 148 oraz przywołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Organy wywiązały się z obowiązków w zakresie postępowania wyjaśniającego. Podjęły, w warunkach nieprecyzyjnych twierdzeń stron, postępowanie wyjaśniające. Umożliwiły skarżącej wykazanie, kiedy dowiedziała się o decyzji. Trafnie przyjęły, że do takiego wykazania nie doszło. Na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy oceniły, że twierdzenie skarżącej w spornym zakresie nie jest wiarygodne. Teza dowodowa wskazana we wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, z uwzględnieniem treści oświadczenia skarżącej, nie prowadziła do wyjaśnienia spornej okoliczności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.