II SAB/Lu 103/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Kurator Oświaty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kurator Oświaty do rozpatrzenia wniosku G. M. w L. z dnia [...] marca 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność Kurator Oświaty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Kurator Oświaty na rzecz G. M. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. M. wniósł w dniu [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność L. Kuratora Oświaty polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie informacji dotyczących poleceń wszczęcia postępowania dyscyplinarnego skierowanych przez L. Kuratora Oświaty do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie L. wydanych od września 2017 r. do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. We wniosku tym skarżący domagał się udostępnienia następujących dokumentów: 1) Wniosków z poleceniem wszczęcia wyjaśniającego postępowania dyscyplinarnego skierowanych do Rzecznika Dyscyplinarnego dla nauczyciela lub jego zastępców od września 2017 r. do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek o ich udostępnienie. 2) Odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. od ustaleń zawartych w protokole kontroli doraźnej z dnia [...] marca 2017 r. 3) Odpowiedzi L. Kuratora Oświaty na pismo wskazane w pkt 2 z dnia kwietnia 2017 r. 4) Zawiadomienia Kuratorium Oświaty w L. Delegatura w Z. kierowanego do Prezydenta Miasta Z. o stwierdzeniu istotnych uchybień w działalności Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. stwierdzonych podczas czynności nadzoru pedagogicznego przeprowadzonych w szkole w dniach 20 i [...] marca 2017r. Skarżący wyjaśnił, że organ udzielił mu odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2 - 4, natomiast nie udzielił odpowiedzi na pytanie z pkt 1, wadliwie uznając, że żądana w tym pytaniu informacja choć jest informacją publiczną, to jednak powinna być udostępniona w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2018 r., poz. 967), dalej jako "Karta Nauczyciela". Przepis art. 85i ust. 2 Karty Nauczyciela reguluje bowiem dostęp do akt postępowania wyłącznie dla nauczyciela i jego obrońcy. Zdaniem skarżącego, wnioski zawierające polecenie wszczęcie wyjaśniającego postępowania dyscyplinarnego są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej jako "u.d.i.p.", dlatego organ powinien je udostępnić w trybie tej ustawy. W odpowiedzi na skargę L. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Takimi przepisami są m.in. przepisy rozdziału 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna" Karty Nauczyciela oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 741). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że jawna jest rozprawa przed komisją dyscyplinarną, poza przypadkami wyłączenia jej jawności przez przewodniczącego składu orzekającego w sytuacjach wskazanych w art. 85e Karty Nauczyciela. Ujawnieniu nie podlegają jednak przebieg narady i głosowania. Jawnie ogłaszane są orzeczenia komisji dyscyplinarnej wydane na rozprawie. Wniosek rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego jest odczytywany na rozprawie dyscyplinarnej. Kierowane do rzecznika dyscyplinarnego polecenie wszczęcia postępowania wyjaśniającego stanowi zatem część akt postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające jest jawne. Jak wynika z przepisów Karty Nauczyciela, akta postępowania wyjaśniającego mogą przeglądać oraz sporządzać z nich notatki i kopie wyłącznie - nauczyciel, którego dotyczy postępowanie wyjaśniające lub jego obrońca. Udostępnienie polecenia wszczęcia postępowania wyjaśniającego wraz z jego załącznikami w trybie u.d.i.p. stałoby zatem w sprzeczności z postanowieniami art. 85i ust. 2 Karty Nauczyciela określającego krąg podmiotów uprawnionych do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i kopii. Natomiast przyjęcie, że wskazane akta podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, w istocie niweczyłoby ograniczenia wynikające z przytoczonych wyżej regulacji. Jak bowiem słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2448/14 - walor informacji publicznej mają bez wątpienia orzeczenia dyscyplinarne. Odmiennie należy jednak potraktować inne dokumenty z akt sprawy dyscyplinarnej, w tym protokoły z rozpraw. W ocenie Sądu. dostęp do orzeczeń komisji wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje zadania związane z kontrolą społeczną, której celem nie jest narażanie obywateli na utratę prywatności. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wnioskodawca żądając dostępu do dokumentów z akt sprawy domaga się w istocie dostępu do zbioru akt, którego - w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 - nie można traktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. W takim przypadku słuszne jest wystosowanie przez organ pisma zawierającego informację, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu swoje przedmiotowej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powoływana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p."). Z ustawy tej wynika, że udostępnieniu polega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną" i tylko przez podmioty, na których ciąży obowiązek udostępnienia takiej informacji. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zgodnie natomiast z art. 4 u.d.i.p.: 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że kurator oświaty należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2016 r., poz. 2017 r., poz.60) przez "kuratora oświaty" należy rozumieć kierownika kuratorium oświaty jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, a więc jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zadania z zakresu administracji rządowej pełni on na podstawie porozumienia zawieranego z wojewodą w trybie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234). Na podstawie takiego porozumienia zostają mu powierzone do realizacji zadania Wojewody wskazane w rozdziale 10 Karty Nauczyciela i w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 741), w tym w szczególności wydawanie rzecznikowi dyscyplinarnemu poleceń m.in. wszczęcia postępowania wyjaśniającego oraz poleceń związanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego po otrzymaniu wiadomości o uchybieniu godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom nauczyciela, o których mowa w art. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Powyższe świadczy o tym, że kurator oświaty jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie rację ma skarżący, że informacja, której żądał w pkt 1 wniosku z dnia [...] marca 2018 r., ma charakter informacji publicznej. Polecenie kuratora oświaty dotyczące wszczęcia wyjaśniającego postępowania dyscyplinarnego skierowane do Rzecznika Dyscyplinarnego dla nauczycieli lub jego zastępców, czyli polecenie, o którym mowa w art. 85 ust. 1 Karty Nauczyciela, wchodzi bowiem w skład materiałów związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w oświacie, stanowiących informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 333/14; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 391/11; wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 1256/14). Jak bowiem wyjaśniają sądy administracyjne, sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy jest formą wykonywania władzy publicznej, a tym samym wytworzone w tym postępowaniu dokumenty stanowią informację publiczną (...). Sankcja dyscyplinarna należy bowiem do środków przymusu państwowego, a więc środków stosowanych przez podmioty mające charakter organu władzy publicznej w stosunku do funkcjonariuszy publicznych (służb mundurowych, nauczycieli, sędziów etc.) (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 333/14; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 391/11). Jest to informacja, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p., tj. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. W świetle powyższego, L. Kurator Oświaty powinien udostępnić skarżącemu sporną informację, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdyby w treści informacji publicznej zawarte były dane chronione w taki sposób, to prawo skarżącego do informacji publicznej będzie podlegało ograniczeniu, zaś organ będzie zobowiązany do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew stanowisku organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej i nie zawsze wyklucza udzielanie takich informacji w trybie komentowanej ustawy (A. Gryszczyńska, w: G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. VI, A. Gryszczyńska (red.), Struktura tajemnic, Warszawa 2015, s. 43). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, LexOmega). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że poza przepisami u.d.i.p. nie ma szczególnych przepisów, umożliwiających skarżącemu dostęp do spornej informacji, co zresztą przyznał sam L. Kurator Oświaty. Wprawdzie w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. wskazał, że przepisami odmiennie określającymi zasady dostępu do informacji są przepisy rozdziału 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna" Karty Nauczyciela, to jednak w odpowiedzi na skargę Kurator podniósł, że w trybie art. 85i ust. 2 Karty Nauczyciela dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego ma wyłącznie nauczyciel, którego dotyczy postępowanie lub jego obrońca, a więc krąg podmiotów uprawnionych do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i kopii jest w tej ustawie ograniczony. Powyższe oznacza, że skarżącemu, który nie należy do kręgu tych osób, nie przysługuje prawo do informacji publicznej na podstawie Karty Nauczyciela, a wyłącznie w trybie u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem kolizja w zakresie sposobu i trybu udostępnienia osobom trzecim, takim jak skarżący, informacji obejmującej polecenia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli, gdyż Karta Nauczyciela reguluje wyłącznie zasady przeglądania akt sprawy dyscyplinarnej, a więc dostępu do tych akt dla obwinionego i jego obrońcy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga na bezczynność L. Kuratora Oświaty jest zasadna. Organ administracji pozostaje bowiem w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w u.d.i.p. z kolei zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, jej udostępnienia i przyczynach nie zachowania terminu czternastodniowego, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub, iż nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) bądź, że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2) ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Również w przypadku błędnego uznania przez organ, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, albo błędnego udzielenia informacji, że informacja powinna być udzielona w innym trybie, zachodzi bezczynność organu, jeśli organ jest w posiadaniu takiej informacji, a jej nie udziela. W związku z tym, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał L. Kuratora Oświaty do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie pkt 1 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikały z błędnej interpretacji wskazanych regulacji. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że organ - choć w niepełnym zakresie - to na wniosek skarżącego odpowiedział. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania.