III OSK 913/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 529/18 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz J. P. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 529/18 oddalił skargę J. P. na uchwałę Zarząd Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu szkół nr [...] im. [...] w [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zarząd Powiatu [...] działając na podstawie art. 4 ust 1 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 i z 2018 r. poz, 130) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz, U. z 2017 r. poz. 59, 949 i 2203 z 2018 roku poz. 650) odwołał z dniem [...] kwietnia 2018 r nauczyciela Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...] J. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im [...] w [...] w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że odwołanie J. P. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...] wynika z następujących okoliczności: - pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Prokuratura Rejonowa w [...] powiadomiła organ prowadzący o przedstawieniu J. P. zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny; - bezprawnego przystąpienia do pracy oraz realizacji godzin dydaktycznych w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela, któremu powierzono funkcje Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...] w okresie od dnia 29 września 2017 r. do dnia prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego toczącego się przed komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] wszczętego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. w związku z zarzutem naruszania zasad etyki nauczyciela poprzez wykonywanie czynności służbowych pomimo zawieszenia w pełnieniu obowiązków; - wprowadzania do realizacji aneksów od nr [...] do nr [...] do arkusza organizacyjnego Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...], co spowodowało obciążenie budżetu szkoły na kwotę 6 146,23 zł. Wspomniane aneksy nie zostały zatwierdzone przez organ prowadzący, z uwagi na brak opinii zakładowych organizacji związkowych, o których mowa w art. 17 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 marca 2017 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli ( Dz. U z 2017 r. poz. 649 ze zm.), - w związku z niewykonaniem zaleceń z kontroli przeprowadzonej w 2014 r., w toku przeprowadzonej w dniach 18-26 września 2017 r. kontroli Państwowej Straży Pożarnej w [...], stwierdzono, że istniejące obiekty: główny budynek szkoły i budynek warsztatów szkolnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. - podejmowanie nieprawidłowych decyzji w sprawach kadrowych, które to okoliczności uzasadniały w ocenie Zarządu odwołanie skarżącego, z dniem [...] kwietnia 2018 r., w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę J. P. na ww. uchwałę, uznając ją za bezzasadną. Sąd I instancji stanął bowiem na stanowisku, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwala na przyjęcie, że w danej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...]. Za okoliczności przemawiające za prawidłowością zaskarżonej uchwały Sąd uznał w szczególności fakt przedstawienia skarżącemu, w dniu [...] stycznia 2018 r. przez Prokuratora Rejonowego w [...] zarzutów popełnienia przestępstw z art. 271 § 1 k.k.; bezprawnego przystąpienia do pracy i realizacji godzin dydaktycznych pomimo pozostawania w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela i dyrektora szkoły oraz brak zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych w szkole ze względu na warunki przeciwpożarowe. Odnosząc się do powyższych okoliczności WSA w Łodzi stwierdził, że co prawda z akt sprawy nie wynika aby postępowanie karne prowadzone w stosunku do skarżącego zostało zakończone, a obowiązująca w polskim systemie prawa karnego zasada domniemania niewinności, wyrażona w art. 5 § 1 k.p.k., nakazuje uznawanie za niewinnego każdego oskarżonego do czasu stwierdzenia winy prawomocnym wyrokiem karnym, niemniej jednak Sąd za uzasadnione uznał stanowisko organu, iż fakt toczącego się w stosunku do strony postępowania karnego dotyczącego podejrzenia popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, powoduje utratę zaufania Zarządu Powiatu [...], co do możliwości prawidłowego i rzetelnego wykonywania przez skarżącego powierzonej mu funkcji dyrektora przedmiotowej placówki szkolnej, prowadzonej przez Powiat [...]. Sąd uznał, iż istotnym dla sprawy jest sama okoliczność postawienia skarżącemu zarzutów, a nie fakt kiedy zarzucanych mu czynów skarżący miał się dopuścić. Ponadto w ocenie Sądu dziennik lekcyjny jest dokumentem w rozumieniu art. 115 § 14 k.k., zgodnie z którym dokumentem jest każdy przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne. Dziennik lekcyjny potwierdza fakt, że w danej klasie odbyły się wymagane prawem oświatowym zajęcia, kto te zajęcia przeprowadził i którzy uczniowie w nich uczestniczyli, jak również poświadcza, poprzez wystawione oceny, czy uczniowie uczestniczący w zajęciach zaliczyli niezbędną prawem wiedzę. W związku z powyższym dezawuacja znaczenia wpisów do dziennika lekcyjnego, kontekście prowadzonego w stosunku do skarżącego postępowania karnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Za przesłankę uzasadniającą zastosowanie trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Sąd uznał także okoliczność przystąpienia przez skarżącego do pracy i realizacji godzin dydaktycznych pomimo pozostawania w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela i dyrektora szkoły. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w wskazanym wyżej terminie istniała podstawa prawna tego zawieszenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że powołane przez skarżącego postanowienie Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Województwie [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] orzekające o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. orzekającej o zawieszeniu J. P. w pełnieniu obowiązków nauczyciela, któremu powierzono funkcję dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...] było nieprawomocne. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Starosty [...] Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Ministerstwie Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] uchyliła postanowienie z dnia [...] października 2017 r., a co za tym idzie utrzymała rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia skarżącego w wykonywaniu obowiązków nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły. Tym samym przystąpienie skarżącego do pracy na stanowisku dyrektora szkoły (o czym świadczy między innymi podpisanie w dniu [...] listopada 2017 r. aneksu do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2017/2018), jak i realizacja godzin dydaktycznych w dniach 20-23 listopada 2017 r. (o czym świadczy fakt zajęć lekcyjnych), a więc w okresie, w którym pozostawał on w zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków nauczyciela i dyrektora, pomimo pisemnego poinformowania skarżącego przez Starostę [...], o braku prawnych i faktycznych do dopuszczenia go do pracy, stanowiło jawne zignorowanie pozostającej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. Za odwołaniem ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. przemawiały także w ocenie Sądu I instancji zaniechania skarżącego w kwestii zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom kierowanej przez niego placówki w czasie zajęć organizowanych w szkole, polegające na niewykonaniu zaleceń kontroli Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydanych w następstwie przeprowadzonej w 2014 r. kontroli. Przeprowadzona w dniach [...] września 2017 r. kontrola placówki, wykazała łącznie 25 naruszeń w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w tym niezrealizowanie szeregu nieprawidłowości stwierdzonych już w 2014 r., które to naruszenia uznano za zagrażające życiu ludzi. Stosownie do obowiązujących przepisów prawnych dyrektor szkoły jako zarządca nieruchomości jest zobowiązany do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę. W konsekwencji Sąd I instancji na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną - zaskarżając wyrok w całości wywiódł skarżący J. P., zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji - polegającego na braku uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...] - w sytuacji, gdy skarżącemu nie zapewniono w ramach postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonego aktu (uchwały) tak zarówno możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w jego ramach materiałem dowodowym, jak również - i przede wszystkim - uniemożliwiono skarżącemu prawa do wysłuchania i złożenia wyjaśnień - pomimo uznania przez Sąd podniesionego w tym zakresie w skardze zarzutu za zasadny, jednakże - w sposób niezasadny jako niemającego wpływu na wynik sprawy - co w konsekwencji pozbawiło skarżącego prawa do czynnego udziału w ramach przedmiotowego postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (uchwały) w taki sposób, aby skarżący przed jego podjęciem miał zagwarantowane prawo do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie, a nadto bezzasadne uznanie, iż w/w zachowanie Zarządu Powiatu nie miało wpływu na wynik sprawy - w sytuacji, gdy skarżący w żadnym zakresie nie mógł zrealizować na etapie poprzedzającym wydanie w/w uchwały jakiejkolwiek czynności procesowej, albowiem o fakcie prowadzenia takiego postępowania dowiedział się dopiero w chwili doręczenia wydanej w jego sprawie uchwały o odwołaniu ze stanowiska; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia a to: a) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59) - poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż w realiach przedmiotowej sprawy zachodzi “szczególnie uzasadniony przypadek" determinujący możliwość (charakter fakultatywny) odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w oparciu o okoliczności przywołane przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku (str. 8 uzasadnienia) - w sytuacji, gdy prawidłowa analiza całokształtu okoliczności sprawy, w tym w szczególności zawartych w treści przedmiotowej skargi, jak również ujawnionych w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, które zostały przez w/w Sąd całkowicie pominięte lub wprost w sposób nieuzasadniony zdezawuowane - nie daje podstaw do takiej konstatacji. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności ww. uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania; ewentualnie o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 3 listopada 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszeniem art. 151 i jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. Powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 151 i jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 147 § 1 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Nadto są to przepisy wynikowe i zastosowanie tych przepisów przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (bądź nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, bądź nie było do tego podstaw. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe nie przewidują także stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego wprost lub odpowiednio do podjęcia aktu o odwołaniu dyrektora ze stanowiska. Zaznaczyć jednak należy, że na gruncie doktryny i judykatury wypracowane zostały zasady ogólne prawa administracyjnego. Mają one na celu uporządkowanie działań organów administracji publicznej w procesie administrowania, wykonywania zadań publicznych. Wśród tych zasad szczególne znaczenie przypisuje się zasadom o charakterze konstytucyjnym, a także wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, których treść i znaczenie wykracza poza jurysdykcyjne postępowanie administracyjne (np. zasada legalności, praworządności, prawdy obiektywnej itd.). W literaturze wskazuje się, że zasadom ogólnym Kodeksu postępowania administracyjnego "należy przyznać znaczenie dyrektywalne, wynikające z tego, że stanowią one materiał normatywny, który w interpretacji prawa procesowego, jak również materialnego odgrywa istotne znaczenie, przesądzając o treści szczegółowych rozwiązań prawnych" (W. Piątek, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 625, zob. także J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017). Do wydawanego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego aktu odwołania dyrektora ze stanowiska znajdą zatem zastosowanie tak regulacje tej ustawy (np. w kontekście prawnomaterialnych przesłanek odwołania), jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady wynikające z Karty Praw Podstawowych, a także z Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, czy też nieuwzględniające podstawowych standardów postępowania (np. audiatur et altera pars) nie może być uznane za zgodne z prawem. Natomiast z art. 41 ust. 2 lit. a Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C z 14 grudnia 2007 r., 2007/C303/01) wynika prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Znajduje to także odzwierciedlenie w art.16 ust. 1 i 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (rezolucja Parlamentu Europejskiego z 6 września 2001 r., Dz.U.UE C z 29 września 2011 r., 2011/C285/03) wynika zapewnienia przestrzegania prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji oraz prawo każdej osoby do przedstawienia wyjaśnień i wysłuchania przed wydaniem decyzji, która dotyczy jej praw lub interesów. Tym samym co do możliwości zapewnienia stronie złożenia wyjaśnień lub wysłuchania w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że chociaż akt odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego nie jest wydawany w trybie postępowania jurysdykcyjnego, to jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia dotyczącego zwolnieniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (Decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej) należy uznać za uzasadniony. Należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji również stwierdził, iż skarżącemu nie zapewniono w ramach postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonego aktu (uchwały) tak możliwości wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Pozbawiło to skarżącego prawa do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie. Jak wskazuje pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uniemożliwiło mu to przedstawienie stosownych dowodów np. w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego szkoły, iż zwracał się "w formie pisemnej do organu prowadzącego o przekazanie środków finansowych na wykonanie zaleceń pokontrolnych straży pożarnej i w każdym wypadku uzyskiwał - również pisemną - odpowiedź w/w organu o braku środków z przeznaczeniem na w/w cel". Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego na podstawie art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności zaskarżonego aktu, z uwagi na upływ przepisanych prawem terminów. Według bowiem art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponieważ niewątpliwie od podjęcia przez Zarząd Powiatu [...] uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie odwołania J. P. ze stanowiska dyrektora zespołu szkół nr [...] im. [...] w [...] minął rok, to nie można stwierdzić jej nieważności. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.