I OSK 2753/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 809/17 w sprawie ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 809/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wójt Gminy Głogów wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzję nr [...], w przedmiocie: 1) ustalenia od dnia 1 grudnia 2015 r. odpłatności J. K. za pobyt syna M. K. w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 774,05 zł miesięcznie; 2) zobowiązania skarżącego do wpłat za bieżący miesiąc w terminie do 26 dnia danego miesiąca na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skorzystał z prawa wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, które decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliło pkt 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o ustaleniu od dnia 1 stycznia 2016 r. odpłatności skarżącego za pobyt syna M. w Domu Pomocy Społecznej w G. w kwocie 774,05 zł miesięcznie, oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w punkcie 2 rozstrzygnięcia. Na skutek skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 212/16 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy ukształtował stosunek administracyjnoprawny, gdyż zobowiązał skarżącego do ponoszenia opłat z tytułu pobytu syna w domu pomocy społecznej za okres, w którym nie istniała obrocie prawnym norma konkretyzująca wysokość opłaty. Prawidłowe ustalenie wysokości opłaty powinno nastąpić wyłącznie w okresach miesięcznych, licząc od dnia wydania decyzji o jej ustaleniu. Ustalenie natomiast opłaty ze skutkiem retrospektywnym stanowi naruszenie podstawowych zasad prawa, tj. zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności (art. Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Organ odwoławczy naruszył ww. zasady prawa, gdy decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. ustalił względem skarżącego odpłatność od 1 stycznia 2016 r. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], uchylił decyzję Wójta Gminy Głogów z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie aktualnej sytuacji dochodowej osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt syna skarżącego w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G., jak też stwierdził, że wymagane jest wydanie stosownych rozstrzygnięć w sprawie odpłatności w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych do jej ponoszenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy Głogów wydał w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję nr [...] w przedmiocie: 1) ustalenia od dnia 1 września 2017 r. odpłatności skarżącego za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. w kwocie 1.970,74 zł miesięcznie i zobowiązania skarżącego do wpłat za bieżący miesiąc w terminie do 26 dnia danego miesiąca na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie; 2) nie ustalenia odpłatności od dnia 1 września 2017 r. E. S. za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G.; 3) nie ustalenia odpłatności od dnia 1 września 2017 r. A. K. za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G.; 4) nie ustalenia odpłatności od dnia 1 września 2017 r. Ł. K. za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. Organ I instancji stwierdził, że osobami uwzględnianymi do ustalenia odpłatności są dzieci M. K., tj. E. S., A. K., Ł. K., a ponadto ojciec M. K. – J. K. - łącznie 4 osoby. Osoby te zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty, jak też o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przysługujących uprawnieniach w zakresie czynnego udziału w postępowaniu. Następnie organ I instancji powołał się na ustalenia dokonane podczas wywiadów środowiskowych przeprowadzonych z poszczególnymi zstępnymi. Odnośnie Ł. K. m.in. stwierdził, że mieszka on w mieszkaniu stanowiącym własność matki, nie ponosi opłat mieszkaniowych, utrzymuje się z prac dorywczych, z których dochód w marcu 2017 r. wyniósł 130 zł, który nie przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej; tj. kwoty 1.902 zł, w związku z tym nie ustalono odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Odnośnie E. S. organ m.in. stwierdził, że gospodarstwo domowe składa się z 4 osób. Jedynym żywicielem rodziny jest mąż P. S., który w marcu 2017 r. uzyskał dochód 2.000 zł. Dochód na osobę w rodzinie wyniósł 500 zł i nie przekroczył 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, tj. kwoty 1.542 zł, w związku z tym nie ustalono odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Odnośnie A. K. ustalono, że w marcu 2017 r. nie osiągnął żadnego dochodu, pozostaje na utrzymaniu Zakładu Karnego w G., w związku z tym nie ustalono odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Organ szczegółowo opisał przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w celu ustalenia sytuacji skarżącego. W wyniku tego postępowania ustalił, że na dochód skarżącego składają się 2 świadczenia emerytalne wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Łączny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego od dnia 1 marca 2017 r. wynosi 5.054,74 zł, dochód na osobę w rodzinie 2.527,37 zł. Organ wskazał na podane przez stronę stałe miesięczne wydatki na kwotę 1.275,24 zł oraz dołączone do wywiadu dokumenty dotyczące stanu zdrowia obojga małżonków. Organ stwierdził, że dochód na osobę w rodzinie przekracza 300% kryterium na osobę w rodzinie, tj. kwotę 1.542 zł. Przekroczenie kryterium dochodowego jest równe 985,37 zł na osobę w rodzinie. Organ stwierdził, że spośród 4 osób wymienionych w decyzji ustawowo zobowiązanych do odpłatności skarżący jest jedyną osobą, której dochód przekroczył ustawowo ustalone kryterium. W związku z powyższym ustala się odpłatność w miesięcznej wysokości - 1.970,74 zł. Kwota pozostała po uregulowaniu odpłatności za pobyt syna w domu pomocy społecznej będąca do dyspozycji skarżącego to 3.084 zł, a na osobę w rodzinie 1.542 zł. Stwierdzono ponadto, że ustalając wysokość odpłatności przyjęto, że pozostałe osoby zobowiązane nie spełniają przesłanek ustawowych do ustalenia odpłatności, zatem skarżący zobowiązany jest do pokrywania 100% kosztu pobytu w domu pomocy społecznej. Naliczona odpłatność nie przekracza dochodów osiąganych przez skarżącego oraz jego małżonkę. Po wniesieniu opłaty przez osobę przebywającą w domu pomocy społecznej (529,90 zł) oraz zobowiązanego skarżącego (1.970,74 zł) Gmina Głogów będzie pokrywała miesięcznie kwotę 1.129,36 zł za pobyt M. K. w domu pomocy społecznej. Na skutek odwołania J. K. od powyższej decyzji Kolegium wydało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję z dnia [...] października 2017 r. nr [...], którą uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zgodził się ze sformułowanym w odwołaniu zarzutem nienależytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji dochodowej dzieci M. K. – E. K. i Ł. K. Organ II instancji wskazał na nieprawidłowe działania organu I instancji, polegające na niezweryfikowaniu twierdzeń zawartych w oświadczeniach wskazanych zstępnych dotyczących ich sytuacji dochodowej. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien zwrócić się do tych osób o przedłożenie dokumentów potwierdzających okoliczności podane w oświadczeniach. W szczególności wymagane jest przedstawienie przez te osoby dokumentów dotyczących wysokości uzyskiwanego dochodu. Przy tym osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne, jak też o inne świadczenia przysługujące osobom wychowującym dzieci dołączają do wniosków stosowne dokumenty dotyczące sytuacji dochodowej. Odnośnie Ł. K. nie zostało stwierdzone, aby były przeszkody zdrowotne do podjęcia przez niego zatrudnienia, wobec tego organ I instancji powinien domagać się przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego właściwego według miejsca jego zamieszkania dotyczącego składanych ostatnio rozliczeń podatkowych, jak też przedłożenia stosownego zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy, potwierdzającego jego twierdzenie, że jest on zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Kolegium podniosło, że w przypadku nieudzielenia żądanych informacji organ I instancji ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu. Organ II instancji podkreślił także, że nie jest pozbawiony podstaw zarzut odwołania dotyczący nieprawidłowego ustalenia opłaty w wysokości różnicy między dochodem dwuosobowej rodziny skarżącego, a dwukrotnością 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W takim bowiem przypadku obowiązkiem ponoszenia opłaty jest obciążona również żona skarżącego, która nie jest matką jego syna, a zatem nie jest wstępną zobowiązaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej do uiszczania opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Kolegium podzieliło pogląd, że gdy w rodzinie są osoby, które nie należą do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, to na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. ustala się ją wyłącznie dla osoby należącej do tego kręgu osób wymienionych w tym przepisie, czyli w wysokości różnicy między 300% kryterium dochodowego osoby w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Tak więc organ winien był ustalić opłatę strony za pobyt syna M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. w sposób określony w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 212/16, tj. poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez liczbę członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego powinien stanowić górną granicę opłaty, jaką może zostać obciążony skarżący. Odnośnie wydania jednej decyzji określającej opłatę wszystkich osób zobowiązanych do jej ponoszenia Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, że przepisy ustawy dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazują ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułują bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego. Zatem rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien wydać odrębną decyzję w przedmiocie opłaty dla strony. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących kwestii zwolnienia strony z opłaty za pobyt syna skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, Kolegium podzieliło poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 64 u.p.s. w sprawie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu miesięcznej wysokości tej opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona złoży wniosek w tej sprawie. Zatem nie ma podstaw do rozstrzygania kwestii zwolnienia z opłaty w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty za pobyt ojca skarżącego M. w Domu Pomocy Społecznej. Zdaniem Kolegium, nie były również zasadne zarzuty odwołania dotyczące wadliwego momentu ustalenia odpłatności. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 2017 r., a opłatę organ I instancji ustalił na przyszłość, tj. od 1 sierpnia 2017 r., będąc w tym zakresie związany ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 212/16. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. W wyniku naruszenia przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprzeciwie od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności jakie organ powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając sprzeciw wskazał, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten wskazał w sposób wystarczający przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ orzekający w pierwszej instancji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a.) i których naruszenie pozostaje w koniecznym związku z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ocenę przesłanek związanych z sytuacją dochodową dzieci M. K. – E. K. i Ł. K. W sposób dostateczny wykazano także, że naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że sprawa w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy. Sąd podkreślił, że kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie przesądziła w żaden sposób treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego co do uzupełnienia postępowania dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wniósł J. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu do kwestionowanych przez skarżącego wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy jest m.in. bardzo ogólna informacja, że rozpoznając ponownie sprawę organ I Instancji winien wydać odrębną decyzję w przedmiocie opłaty dla każdej strony. Brak jest jednak informacji, czy organ I Instancji powinien najpierw przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać decyzje wobec zstępnych mieszkańca, a dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania wobec osób zobowiązanych w pierwszej kolejności powinien wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty wobec skarżącego. Czy może, organ I Instancji powinien prowadzić postępowania równocześnie wobec wszystkich zstępnych i wstępnego, a następnie ustalać opłatę dla każdej strony niezależnie od opłat pozostałych osób zobowiązanych. Kwestia ta jest powiązana pośrednio także z zarzutem dotyczącym momentu ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez skarżącego. Ponadto nie odniesiono się do zarzutu, że organ II Instancji wskazał, że dopiero po ustaleniu opłaty w formie decyzji J. K. będzie mógł ubiegać się o zwolnienie częściowe lub całkowite na podstawie przytoczonych okoliczności rodzinnych i sytuacji zdrowotnej, a także zarzutu związanego z możliwością naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych i udostępnienia osobom nieuprawnionym danych skarżącego zamieszczonych w wywiadzie środowiskowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie sprzeciw od decyzji, który Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 64a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie Sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18; dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Wójta Gminy Głogów było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji dochodowej dzieci M. K. – E. K. i Ł. K. Wady te niewątpliwie świadczą o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznie nawiązał do motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jednakże nie podważa to zasadności wniosku o istnieniu podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. ustalenie kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu M. K. w domu pomocy społecznej oraz wysokości ponoszonych kosztów w odniesieniu do każdej z osób zobowiązanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy w sposób prawidłowy zwróciło uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. Powyższej oceny nie podważa argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że w decyzji organu odwoławczego konieczne jest dokładne wskazanie w jaki sposób powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, wskazanie kolejności wydawania decyzji o ustaleniu odpłatności, a także sposobu ustalenia opłat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przez skarżącego kasacyjnie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji wykraczałby poza ramy określone przepisem art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci tak sformułowanych zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy byłaby zatem niedopuszczalna. Ponadto w doktrynie podkreśla się, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną ma prawo wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności ma on wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Przy czym zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. O treści rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, decydować powinien wyłącznie ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organu I instancji wytycznymi, a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. "Wytyczne" wiążą więc organ I instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności i ocena dowodów, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do kompetencji organu I instancji. Przed tym organem bowiem postępowanie toczy się "od początku" w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 706 i powołane tam orzecznictwo). Istotnie, ma rację skarżący kasacyjnie podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie, w tym dotyczących możliwości naruszenia prawa do ochrony danych osobowych skarżącego i jego żony w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Możliwość zgłaszania ewentualnych naruszeń w zakresie ochrony danych osobowych regulują odrębne przepisy, które nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.