I OSK 153/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 57/18 w sprawie ze skargi L. M. na bezczynność Wojewody Lubuskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach II i III i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz L. M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 57/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi L. M. na bezczynność Wojewody Lubuskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2017 r. (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III); zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalił na jej rzecz odszkodowanie w wysokości [...] zł za działkę gruntu nr [...], o pow. 0,3411 ha, położoną w obrębie K. G., jednostka ewidencyjna S., obszar wiejski S., powstałą w oparciu o decyzję podziałową Burmistrza S. z dnia [...] września 2007 r. Od powyższej decyzji skarżąca oraz Burmistrz S. wnieśli odwołania. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w związku z powyższymi odwołaniami, wskazując że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (dalej zwane SKO) odnośnie prawidłowości wskazanej wyżej decyzji podziałowej. W tej samej dacie organ odwoławczy zwrócił się do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na regulację z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dniu [...] sierpnia 2017 r. SKO wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W konsekwencji organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Z kolei Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. umorzył postępowanie wszczęte na skutek zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. Akta sprawy wpłynęły do siedziby organu odwoławczego w dniu [...] kwietnia 2018 r. Następnie organ odwoławczy poinformował strony o zwrocie akt i wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualizacji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. rzeczoznawca majątkowy wystawił klauzulę aktualności operatu. Organ odwoławczy pismem z dnia [...] maja 2018 r. ponownie zwrócił się do biegłego o przesłanie klauzuli aktualności operatu sporządzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wycofał wystawioną w dniu [...] maja 2018 r. klauzulę aktualności. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim ze skargą na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania o ustalenie odszkodowania. Wniosła: (1) o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia; (2) o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej równej wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a.; (4) o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej wszystkie podjęte przez organ odwoławczy czynności należy uznać za pozorne, niemające związku ze sprawą, niezmierzające do jej załatwienia oraz wykazujące próby unicestwienia możliwości rozpoznania wniosku skarżącej. Ponadto czynności te podejmowane były z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca zwróciła uwagę m.in. na fakt, że na dzień wydania postanowienia o zawieszeniu nie było prowadzone żadne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Dopiero z dniem wydania postanowienia Wojewoda wystąpił do SKO o podjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy podjął z urzędu zawieszone wcześniej postępowanie, niemal 4 miesiące po wydaniu przez SKO decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 222/16, który zapadł w tej sprawie, zwrócił uwagę na jej skomplikowany charakter. Zrelacjonował również podjęte w sprawie czynności, wyjaśniając m.in. że dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r. organ ten uzyskał informację o prawomocności decyzji SKO, co umożliwiło podjęcie zawieszonego postępowania. Nadto, organ odwoławczy zauważył, że dopiero przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostały mu zwrócone akta sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadny uznając zarzut bezczynności organu odwoławczego wskazał, że w dniu wniesienia skargi miesięczny termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. został znacznie przekroczony i nie został wskazany nowy termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Przy czym Sąd ten nie dokonywał oceny zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia o zawieszeniu postępowania, podzielając pogląd, według którego takie badanie w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania nie jest dopuszczalne. Wyjaśnił jednak, że nawet nie wliczając, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a. okresu zawieszenia postępowania miesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie został w rozpatrywanej sprawie zachowany. Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizowanie pracy tak, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dostępne powszechnie urządzenia kopiujące są wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Według Sądu pierwszej instancji nie było zatem przeszkód np. do podejmowania przez organ odwoławczy czynności związanych z wystąpieniem do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualizacji operatu szacunkowego. Uzasadniając pkt I wyroku Sąd powołał się na regulację art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i podał, że z uwagi na wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. brak było podstaw do zobowiązania organu odwoławczego do załatwienia sprawy. Następnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się, aby wynikała ona ze złej woli organu. Wskazał, że organ pozostawał bowiem w przekonaniu, że zawieszenie postępowania i związane z tym przekazanie akt sprawy do organu wyższej instancji zwalnia go z dotrzymania terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy kwestia zawieszenia postępowania i podejmowania czynności mimo braku akt, nie jest jednoznaczna i oczywista, trudno przypisać organowi stan świadomego istotnego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) wskazując, że decyzja została już wydana w sprawie, co pozwoliło temu Sądowi na ocenę, że ewentualne przyznanie sumy pieniężnej nie było konieczne do zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w części: 1) co do punktu II. sentencji wyroku w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) co do punktu III. sentencji, tj. w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji: a) oddalił skargę w zakresie zarzucanej organowi odwoławczemu przewlekłości; b) odmówił przyznania od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Skarga kasacyjna oparta została o zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i 3 art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ odwoławczy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez: a) niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu w okolicznościach zaistnienia przesłanek do przyznania od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz b) błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że funkcją przepisu jest wyłącznie dyscyplinowanie organu administracji. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie rozpoznanie skargi. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie w/w zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty w zasadniczej części okazały usprawiedliwione. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny w zakresie braku stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, braku stwierdzenia przez ten Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania oraz błędnej wykładni i zastosowania przepisów normujących kwestie zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej czego konsekwencją był brak jej zasądzenia. W pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do zarzutów związanych z tymi żądaniami skarżącej, które dotyczyły stwierdzenia przewlekłości postępowania. W tej kwestii zauważyć przyjdzie, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim była zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Tak określony przedmiot zaskarżenia, pomimo ograniczenia go w rubrum zaskarżonego wyroku jedynie do bezczynności organu, został zauważony przez Sąd pierwszej instancji. Świadczy o tym nie tylko przytoczenie go w części historycznej uzasadnienia, ale również w części zważeniowej, gdzie Sąd ten wyraźnie wskazał, co jest przedmiotem skargi. Dalsze jednak rozważania Sądu pierwszej instancji skupiają się wyłącznie na ocenie zarzutu bezczynności. Samo rozstrzygnięcie potwierdza, że Sąd uwzględnił skargę jedynie w tym zakresie. Można byłoby zatem przypuszczać, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpoznał skargi w zakresie przewlekłości postępowania, gdyby nie rozstrzygnięcie zawarte w pkt III zaskarżonego wyroku. Oddalenie bowiem skargi w pozostałym zakresie skłaniać musi do wniosku, że została ona oddalona również w zakresie, w jakim skarżąca domagała się stwierdzenia przewlekłości postępowania. Co do takiego zakresu rozstrzygnięcia nie ma też wątpliwości skarżąca, określając zakres zaskarżenia w skardze kasacyjnej. W tej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których oddalił skargę w zakresie przewlekłości postępowania. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak uchybienie w omawianym zakresie zasługiwało na uwzględnienie w oparciu o zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na uznaniu, że organ odwoławczy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej). Co prawda, co do zasady przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, jednak skoro Sąd oddalił skargę w zakresie przewlekłości postępowania nie wyjaśniając przyczyn tego oddalenia, to przyjąć należało, że nie wyjaśnił też powodów, dla których nie zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a., przez co doszło do jego naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. W tym miejscu zwrócić przyjdzie uwagę, że jakkolwiek słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania nie ma podstaw do kontrolowania postanowienia o zawieszeniu postępowania, to jednak sama okoliczność wydania takiego postanowienia, jak również dalsze skutki z nim związane, nie mogą ujść uwadze Sądu przy ocenie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy wydaje się to tym bardziej jaskrawe, że powód zawieszenia postępowania został "wygenerowany" przez organ prowadzący to właśnie postępowanie. Oceny wymaga również brak zainteresowania ze strony organu losami postępowania, z powodu którego doszło do zawieszenia, w szczególności w okresie od daty wydania przez SKO w Z. decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia podjęcia postępowania ([...] grudnia 2017 r.). Organ mógł bowiem bez większego wysiłku ustalić, czy i kiedy decyzja SKO stała się ostateczna. Przypomnieć przy tym należy, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że brak akt administracyjnych nie stanowi usprawiedliwienia dla bezczynności i przewlekłości postępowania. Reasumując tę część rozważań, wskazać przyjdzie, że ocena charakteru niedochowania przez organ terminów załatwienia sprawy, którego skutkiem jest bezczynność lub przewlekłość postępowania, winna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy i jej całokształtu. W sytuacji, kiedy ocena ta dotyczy organu odwoławczego, nie powinien umykać uwadze dotychczasowy czas prowadzenia postępowania na wcześniejszych jego etapach. Oczywistym przy tym jest, że w tym postępowaniu nie podlega ocenie opieszałość organu pierwszej instancji (ta została zresztą oceniona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 4/17). Zasady dobrej administracji wymagają jednak od organu odwoławczego dołożenia szczególnej staranności w dochowywaniu terminów procesowych w sytuacji, kiedy przebieg postępowania na wcześniejszych jego etapach cechował się już nadmierną zwłoką. Za uzasadnione i zasługujące na pełną aprobatę uznać też należy twierdzenia skarżącej, że błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ pozostawał w usprawiedliwionej nieświadomości, że brak posiadania akt sprawy administracyjnej może stanowić podstawę powstrzymania się od rozpoznawania sprawy administracyjnej, co wpływa na ocenę charakteru bezczynności. Pogląd ten stoi zresztą w sprzeczności z przytoczoną już wyżej tezą zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. Również za oczywiste należy uznać, że wskazywana w zaskarżonym wyroku nieświadomość organu nie może się odnosić do braku zawiadamiania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdzić przyjdzie, że również ten zarzut zasługiwał na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o ten przepis ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ona natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Oczywiście w przypadku sumy pieniężnej, podobnie jak i w odniesieniu do grzywny wymierzanej organowi, jej wysokość należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy: rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia jej skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Nie bez znaczenia pozostaje również aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Mając zatem na uwadze, że to od uznania sądu zależy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej, nie można przyjąć, że skorzystanie z tej instytucji ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do przypadków stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa. Z drugiej jednak strony nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Dlatego też, zastosowaniu tego środka dyscyplinującego przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Wskazać wypadnie w tym miejscu, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się pogląd, w myśl którego przyznanie sumy pieniężnej, jakkolwiek ma charakter kompensacyjny, to nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165; z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego poglądu z przyczyn wskazanych powyżej, a to skutkuje uznaniem, że oddalenie skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz podjęcie przez organ rozstrzygnięcia przed wydaniem wyroku), nie było usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 185 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w niniejszej sprawie uwzględnić wniosku skarżącej o rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. albowiem istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając ponownie skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, oceni charakter tej bezczynności z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań. Sąd ten rozpozna też zarzuty skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania, czemu da wyraz nie tylko w sentencji rozstrzygnięcia lecz również w jego uzasadnieniu. Wreszcie Sąd ponownie rozpozna wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej uwzględniając, że sam brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz podjęcie przez organ rozstrzygnięcia przed wydaniem wyroku, nie stanowią wystarczającej przyczyny do oddalenia skargi w tym zakresie. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl