I OSK 1189/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 182/16 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 182/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego odwołania i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2000 zł; 4. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie z wniosku skarżącego oraz G. i S. małż. G. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1982 r. zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...], pod budowę ciepłociągu, w zakresie dot. uznania spadkobierców Z. S. za strony postępowania. W dniu 22 maja 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęło odwołanie skarżącego od powyższej decyzji. Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. Minister poinformował strony, że nie było możliwe rozpatrzenie odwołania w terminie określonym w art. 35 K.p.a. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Jednocześnie organ określił przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2014 r. W dniu 29 stycznia 2016 r. skarżący skierował do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które ponowił w dniu 8 marca 2016 r. Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. organ poinformował strony, iż nadal brak jest możliwości rozpoznania odwołania. Określił przy tym przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r., a zatem już po wniesieniu skargi na bezczynność Minister wystąpił o nadesłanie aktów zgonu T. O. i R. O., które zostały mu przekazane w dniu 2 maja 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Minister zawiesił z urzędu postępowanie do czasu uzyskania prawomocnych postanowień spadkowych lub zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu nastąpiło wielokrotne przekroczenie terminów ustawowych, wynikających z art. 35 K.p.a. Organ nie rozpoznał odwołania i nie wydał rozstrzygnięcia, jak też nie dopełnił obowiązków z art. 36 K.p.a. Ponad trzyletni stan bezczynności organu, utrzymujący się pomimo dwukrotnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa świadczy o tym, że bezczynność ma charakter rażący, a to uzasadnia zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Jak podkreślił Sąd, za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Znaczenie przy tym będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Tym samym złożona skarga jest w pełni zasadna. Organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków i nie można przyjąć, żeby działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy, w tym tych skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Zasadnym zatem było orzeczenie o rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności podstawowych zasad wynikających z art. 8 i art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 K.p.a. Jak zaznaczył Sąd, nie może stanowić usprawiedliwienia skomplikowany charakter sprawy, wymagający wnikliwej oceny prawnej oraz szczegółowej analizy stanu faktycznego. Organ winien tak organizować swoją pracę, aby bez zbędnej zwłoki mógł podejmować rozstrzygnięcia, a zatem podjąć wszelkie działania, aby sprawę załatwić w terminie. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przez okres trzech lat organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego odwołania, ostatecznie zawieszając postępowanie z uwagi na śmierć stron postępowania, chociaż to zdaniem Sądu było prawidłowe i implikuje konieczność umorzenia postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpoznania odwołania. Ponieważ zaistniała bezczynność miała charakter rażący to należało przyznać na rzecz skarżących sumę pieniężną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w zakresie punktów 2, 3 i 4 oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. i art. 35 § 3 K.p.a. poprzez zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz uznanie, że jej wysokość jest adekwatna do mającej miejsce bezczynności. Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa oraz oddalenie względnie zmniejszenie wysokości zasądzonej sumy pieniężnej, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postępowania z zakresu wywłaszczeń często mają charakter skomplikowany, w szczególności jeśli dotyczą decyzji sprzed kilkudziesięciu lat wydanych na podstawie przepisów od dawna już nieobowiązujących, a taki charakter miało przedmiotowe postępowanie. Nadto organ wskazał na dużą ilość prowadzonych przez niego spraw i obciążenie referentów. Także zasądzona suma pieniężna za bezczynność jest niewspółmierna do stanu niniejszej sprawy, tym bardziej, że Sąd nie uzasadnił motywów, którymi kierował się orzekając zapłatę przez organ sumy pieniężnej w takiej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, podkreślić na wstępie trzeba, że z uwagi na zakres zaskarżenia nie podlegało kontroli kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw, na obecnym etapie postępowania, do zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania orzeczone w punkcie 1 wyroku. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował również faktu pozostawania w sprawie w bezczynności, ale to że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Analizując tę kwestię, stwierdzić trzeba, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3253/17, 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 721/18, 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3646/14, 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Nierozpoznanie odwołania strony przez okres niemal trzech lat stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 K.p.a. przewidującym w postępowaniu odwoławczym miesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał przy tym, także w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, na żadne takie okoliczności, które by usprawiedliwiały zwłokę w rozpoznaniu sprawy, w jakiej się znalazł. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że obciążenie organu dużą ilością spraw, przy braku wystarczającej obsady kadrowej, nie zwalnia organu z zarzutu pozostawania w bezczynności czy przewlekłości, gdyż są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane są z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1538/14, 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3086/15, 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 870/17). Tym bardziej nie można usprawiedliwiać takiej wielokrotności w uchybieniu ustawowego terminu do rozpoznania odwołania. Z tych przyczyn jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie również drugi zarzut zgłoszony w skardze kasacyjnej (naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. i art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". W świetle tego ostatniego przepisu przyznana na rzecz skarżącego suma pieniężna może maksymalnie wynieść pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Podobnie uznaniu Sądu została pozostawiona wysokość wymiaru grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej, opartemu o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 960/16). Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy nie sposób dopatrzeć się wadliwości w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 wyroku. Również wysokość przyznanej sumy pieniężnej nie może zostać uznana za wygórowaną, skoro nie stanowi ona nawet "jednokrotności" przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. (por. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 r., M.P. z 2016 r., poz. 145). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.