I OSK 1538/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 566/13 w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 11 lipca 2012 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 566/13 po rozpoznaniu skargi W. G. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 11 lipca 2012 r. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), wymierzył Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 2), umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie (pkt 3) i zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 11 lipca 2012 r. W. G. wystąpiła do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Generalny Inspektor") ze skargą na przetwarzanie jej danych osobowych przez Starostę W. i Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. Wskazała, iż ww. podmioty gromadzą donosy dotyczące jej osoby jako Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. Nie respektują też jej prośby o udostępnienie kopii tychże anonimów. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie ww. podmiotów narusza art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.". Pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Generalny Inspektor, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie, na czym polegało naruszenie przepisów u.o.d.o. w przedmiotowej sprawie oraz podjęcia jakich działań oczekuje skarżąca od organu w związku z przetwarzaniem jej danych osobowych. Pismem z dnia 8 września 2012 r. skarżąca sprecyzowała żądanie wnosząc m.in. o nakazanie Staroście W. oraz Z. Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w S. ujawnienia treści gromadzonych przez te podmioty anonimów dotyczących jej osoby jako Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. Pismem z dnia 27 września 2012 r. Generalny Inspektor poinformował skarżącą, że jej żądanie dotyczy udostępnienia dokumentów, nie dotyczy zaś danych osobowych skarżącej, zatem ocena takiego wniosku pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Generalny Inspektor może ocenić udostępnienie (lub zaniechanie udostępnienia) danych osobowych przez ich administratora, nie zaś oceniać ujawnienie dokumentów bądź odmowę ich udostępnienia. "Anonimowe donosy" jakie były składane na skarżącą jako Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. są dokumentami, a nie jej danymi osobowymi. Pismem z dnia 9 października 2012 r., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., W. G. wezwała Generalnego Inspektora do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu jakichkolwiek czynności w sprawie zainicjowanej skargą z dnia 11 lipca 2012 r. oraz zaniechaniu wydania decyzji administracyjnej. Pismami z dnia 8 listopada 2012 r. Generalny Inspektor poinformował skarżącą, że zwrócił się do Starosty W. oraz Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. o ustosunkowanie się do wskazanych w treści skargi okoliczności i złożenie pisemnych wyjaśnień w tym zakresie. Stosowne wyjaśnienia od ww. organów zostały nadesłane pismami z dnia 15 listopada 2013 r. Do pism została załączona dokumentacja będąca przedmiotem skargi. Pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. Generalny Inspektor poinformował skarżącą, że nadal jest prowadzone postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie oraz, że dokonywana jest analiza wyjaśnień nadesłanych przez ww. organy. Pismem z dnia 14 marca 2013 r. skarżąca została poinformowana, że Generalny Inspektor ponownie zwrócił się do Starosty W. oraz Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. o udzielenie dodatkowych wyjaśnień. Jednocześnie zwrócił się do skarżącej o wskazanie, czy występowała do któregoś z ww. organów z wnioskiem w trybie art. 33 u.o.d.o. oraz jaką otrzymała odpowiedź. Nadto organ poinformował skarżącą o treści wyjaśnień udzielonych przez ww. podmioty w pismach z dnia 15 listopada 2013 r. Pismami z dnia 20 i 21 marca 2013 r. Z. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. oraz Starosta W. udzielili stosownych wyjaśnień. Skarżąca pismem z dnia 25 marca 2013 r. poinformowała Generalnego Inspektora, że do ww. podmiotów złożyła wnioski o wydanie kopii anonimów, o czym organ został uprzednio poinformowany. Nadto, ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na rażącym naruszeniu terminów załatwienia przedmiotowej sprawy. Pismami z dnia 17 czerwca 2013 r. organ poinformował skarżącą oraz strony postępowania, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do podjęcia decyzji administracyjnej. Jednocześnie pouczył o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 2 września 2013 r. W. G. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Generalnego Inspektora Danych Osobowych w sprawie ze skargi z dnia 11 lipca 2012 r., uzupełnionej w dniu 8 września 2012 r., na postępowanie Starosty W. oraz Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. w zakresie wykonywania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, zarzucając organowi naruszenie: - art. 35 k.p.a. poprzez niedochowanie terminu załatwienia sprawy oraz art. 36 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyny zwłoki i niewyznaczenie żadnego terminu załatwienia sprawy, - art. 12 pkt 1 i 2 u.o.d.o. poprzez to, że organ nie rozpatrzył skargi, nie dokonał oceny zgodności przetwarzanych danych osobowych skarżącej z przepisami u.o.d.o. oraz nie wydał decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Generalnego Inspektora do dokonania czynności wynikających z przepisów u.o.d.o. i wydanie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż na wydłużenie postępowania wpłynął proces precyzowania skargi, bowiem dopiero po ustaleniu przedmiotu żądania, organ mógł podjąć dalsze czynności w sprawie. Zdaniem organu, w sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 35 § 5 k.p.a., bowiem skarżąca pomimo udzielenia jej wyjaśnień w piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. ponownie zażądała od organu m.in. nakazania podmiotom, na które złożyła skargę, udostępnienia żądanych dokumentów. Organ wskazał również, że dwukrotnie występował o złożenie wyjaśnień do podmiotów, na działania których skarżąca złożyła skargę. Za każdym razem skarżąca była informowana o podjętych czynnościach oraz o poczynionych ustaleniach. Każda z podjętych przez organ czynności miała na celu rzetelne wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącą zarzutów. W dniu [...] października 2013 r. Generalny Inspektor wydał decyzję administracyjną (nr: [...]), na mocy której odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., omówił instytucję skargi na bezczynność organu administracji publicznej, a następnie przytoczył art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3 art. 36 § 1 k.p.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd zwrócił uwagę, że skarga W. G. do Generalnego Inspektora na działania podejmowane przez Starostę Powiatowego w W. oraz Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. została skierowana do organu w dniu 11 lipca 2012 r., a następnie uzupełniona pismem z dnia 8 września 2012 r. Pismami z dnia 8 listopada 2012 r. oraz z 14 marca 2013 r. organ zwrócił się do wymienionych w skardze podmiotów oraz do skarżącej o złożenie wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. organ poinformował skarżącą o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji oraz o przysługujących jej uprawnieniach w trybie art. 10 k.p.a. Skargę na bezczynność organu polegającą na zaniechaniu wydania decyzji skarżąca wniosła pismem z dnia 2 września 2013 r. Decyzja w sprawie została wydana przez organ w dniu [...] października 2013 r. i skutecznie doręczona skarżącej w dniu 12 października 2013 r. Sąd wskazał, że organ pozostawał w bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, a więc należało ocenić - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 1218894). Taki stan, w ocenie Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z przebiegu procedowania organu. Przede wszystkim Sąd zaznaczył, że decyzja w sprawie została wydana przez organ po upływie ponad roku od daty złożenia przez skarżącą skargi inicjującej postępowanie, przy czym uwzględniając treść art. 35 § 5 k.p.a., za datę tę należy przyjąć 13 września 2012 r. W tym dniu, jak wynika z akt sprawy, do organu wpłynęło pismo skarżącej precyzujące skargę z dnia 11 lipca 2012 r. Zdaniem Sądu, tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy musi zostać poczytana za rażącą, tym bardziej, że dotyczy ona organu centralnego, jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Ponadto, z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność w sprawie organ podjął w dniu 8 listopada 2012 r., kiedy to zwrócił się do Starosty W. oraz do Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. o złożenie wyjaśnień dotyczących okoliczności podanych przez skarżącą. Sąd podkreślił, że ww. działania organ podjął dopiero na skutek złożenia przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 9 października 2012 r.). W dniu 19 listopada 2012 r. organ otrzymał stosowne wyjaśnienia oraz będące w posiadaniu ww. organów dokumenty. Kolejną czynnością organu było poinformowanie skarżącej pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. o przeprowadzaniu analizy nadesłanych dokumentów. Dalsze czynności zostały podjęte dopiero w dniu 14 marca 2013 r., kiedy to organ zwrócił się do skarżącej oraz do ww. organów o nadesłanie kolejnych wyjaśnień. Odpowiedzi na ww. pismo wpłynęły do organu w dniu 25 marca 2013 r. (pisma organów) oraz w dniu 29 marca 2013 r. (pismo skarżącej wraz z kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa). Następnie, w dniu 17 czerwca 2013 r. organ powiadomił skarżącą oraz pozostałe strony postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., przy czym ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru ww. powiadomienia wpłynęło do organu 2 lipca 2013 r. Decyzja w sprawie została wydana przez organ dopiero w dniu [...] października 2013 r., po złożeniu skargi na bezczynność, która wpłynęła do organu w dniu 4 września 2013 r. Sąd wskazał, że z powyższego nie wynika, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności postępowania dowodowego, zlecania ekspertyz czy współdziałania z innymi organami w trybie art. 106 k.p.a., co mogło by wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku. Zwłoka w załatwieniu sprawy wynika w ocenie Sądu z nieuzasadnionej opieszałości organu w podejmowaniu nielicznych zresztą czynności procesowych. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy działania organu podjęte zostały zaledwie dwukrotnie - w listopadzie 2012 r. i marcu 2013 r., zaś analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trwała w istocie od końca listopada 2012 r., kiedy to do akt sprawy wpłynęły - mające zasadnicze znaczenie - wyjaśnienia i dokumenty Starosty W. oraz Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. Sąd podkreślił również, że wbrew dyspozycji art. 36 k.p.a. skarżąca na przestrzeni 12 miesięcy została tylko jeden raz poinformowana o przedłużeniu postępowania (pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. organ stwierdził, że "nadal prowadzi postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie"), jednak nie wskazał ani przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy ani nowego (rozsądnego) terminu jej zakończenia, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Co więcej, organ nawet po złożeniu do akt sprawy kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie podjął działań w celu niezwłocznego wydania decyzji, co świadczy w istocie o ignorowaniu aktywności skarżącej domagającej się załatwienia sprawy. Taki stan rzeczy, w ocenie Sądu, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., uzasadnia stanowisko, iż bezczynność organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia ww. przepisów. Z powyższych względów Sąd stwierdził wystąpienie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazując, że grzywnę orzeczono w oparciu o art. 154 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że ma ona spełnić funkcję represyjną i jednocześnie dyscyplinującą. Orzekając o wysokości grzywny Sąd wskazał, że uwzględnił okoliczność, że organ przed datą wyrokowania dopełnił obowiązku wydania decyzji administracyjnej. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zaskarżając wyrok w części, w jakiej Sąd orzekł, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o wymierzeniu Generalnemu Inspektorowi grzywny. Skarżący kasacyjnie organ Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż naruszenie przez organ powyższych przepisów k.p.a. miało charakter rażący, a w konsekwencji orzeczenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego skutkiem było wymierzenie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości 1.000 zł. Podnosząc powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o wymierzeniu Generalnemu Inspektorowi grzywny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. oraz zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., bezczynność Generalnego Inspektora w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia ww. przepisów. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 k.p.a., który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw. Zgodnie z § 1 ww. artykułu, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak stanowi art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawa dopuszcza więc możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych, jednakże takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę. Należy zauważyć, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Do przypadków rażącej bezczynności należy zaliczyć przede wszystkim zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 644/14, z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 463/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ nie dopełnił obowiązku rozpoznania sprawy w odpowiednim terminie. Pismem z dnia 11 lipca 2012 r. W. G. wniosła skargę do Generalnego Inspektora na działania podejmowane przez Starostę Powiatowego w W. oraz Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. W wyniku wezwania organu z dnia 30 sierpnia 2012 r. do jej sprecyzowania, skarżąca uzupełniła skargę pismem z dnia 8 września 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 września 2012 r. Od tej ostatniej daty do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie upłynął ponad rok. Stwierdzić należy, że z analizy akt sprawy nie wynika, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności postępowania dowodowego, które mogłyby wskazywać na "szczególnie skomplikowany" charakter rozpatrywanej sprawy i w pewnym przynajmniej zakresie stanowić usprawiedliwienie nieterminowego załatwienia wniosku. Organ wskazuje, że długi termin wydania decyzji wynikał z charakteru postępowania, w którym należało zebrać wyjaśnienia od dwóch podmiotów, przez co czas postępowania wydłużył się o czas konieczny do wymiany stosownej korespondencji. Należy tymczasem zauważyć, że organ w dniu 8 listopada 2012 r. zwrócił się do Starosty W. oraz Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. o udzielenie stosownych wyjaśnień. Organy udzieliły odpowiedzi pismami z dnia 15 listopada 2012 r., które wpłynęły do Generalnego Inspektora w dniu 19 listopada 2012 r. Nie można zatem uznać, aby czynności te spowodowały istotne opóźnienie postępowania. Kolejną czynność organ podjął dopiero w dniu 4 stycznia 2013 r., informując skarżącą o przeprowadzaniu analizy nadesłanych dokumentów. Dalsze czynności organ podjął po ponad 2 miesiącach, tj. w dniu 14 marca 2013 r., kiedy to zwrócił się do skarżącej oraz do ww. organów o nadesłanie kolejnych wyjaśnień. Odpowiedzi na ww. pismo wpłynęły do organu w dniu 25 marca 2013 r. (pisma organów) oraz w dniu 29 marca 2013 r. (pismo skarżącej), a więc odpowiednio 9 i 15 dni od wystosowania wezwania. Nie sposób zatem uznać, aby procedura uzyskiwania stosownych wyjaśnień od ww. podmiotów stanowiła usprawiedliwienie dla ponad 12 - miesięcznego prowadzenia postępowania. Następnie, pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. organ powiadomił skarżącą oraz pozostałe strony postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Decyzję w sprawie wydał natomiast dopiero w dniu [...] października 2013 r., a więc po ponad trzech miesiącach od zawiadomienia z dnia 17 czerwca 2013 r. Wobec przedstawionego wyżej sposobu procedowania organu w sprawie, mając na względzie odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami, nie ulega wątpliwości, że organ w sposób rażący naruszył przepisy regulujące terminy załatwienia spraw. Podkreślić również należy, że skarżąca w toku trwającego ponad 12 miesięcy postępowania została dwukrotnie poinformowana o stanie sprawy. Pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. organ stwierdził, że nadal prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie i aktualnie trwa analiza wyjaśnień nadesłanych przez Starostę W. oraz Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. W piśmie z dnia 14 marca 2013 r. organ zaś poinformował, że ponownie zwrócił się do ww. podmiotów w celu uzyskania dodatkowych wyjaśnień. W pismach tych organ nie wskazał ani przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy, ani nowego terminu jej zakończenia, co zasadnie zostało uznane przez Sąd I instancji za rażące naruszenie obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie podkreślenia również wymaga, że po sprecyzowaniu przez skarżącą skargi, organ pismem z dnia 27 września 2012 r. poinformował skarżącą, że jej żądanie dotyczy udostępnienia dokumentów, nie dotyczy zaś danych osobowych skarżącej, zatem ocena takiego wniosku pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Tymczasem, przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli zatem organ uznał, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania w oparciu o złożony wniosek to, mając na uwadze przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotne jest, że od takiego postanowienia przysługuje stronie prawo złożenia zażalenia (art. 61a § 2 k.p.a.) i następnie skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Strona nie zostaje wówczas pozostawiona bez żadnych środków prawnych, umożliwiających weryfikację takiego sposobu załatwienia sprawy. Za rażące naruszenie prawa należy zatem uznać skierowanie do skarżącej pisma informującego o braku kompetencji organu, w sytuacji, gdy przepis prawa obliguje organ do wydania postanowienia. Odnośnie podniesionej w skardze kasacyjnej okoliczności, że Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych, a liczba wpływających skarg do Biura, a także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, z każdym rokiem się zwiększa, wskazać należy, że nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca opóźnienie w załatwieniu sprawy. Podstawowym obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby możliwe było wypełnianie przez organ obowiązku terminowego i sprawnego rozstrzygania spraw. W tej sytuacji zasadne było również wymierzenie organowi grzywny. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, nie można uznać, że skoro decyzja administracyjna w sprawie została wydana przed wydaniem zaskarżonego wyroku, to wymierzenie grzywny nie wpłynęło na realizację celu skargi na bezczynność organu. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 10