I OSK 870/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 647/16 w sprawie ze skargi J. Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi na przetwarzanie danych osobowych z dnia [...] listopada 2014 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 647/16 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: organ lub GIODO) postępowania administracyjnego o sygn. akt: [...], które J. Z. zainicjował wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. - stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2014 r. J. Z. zainicjował prowadzone przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia skargi na przetwarzanie jego danych osobowych. Wniosek ten dotyczył przetwarzania danych osobowych przez: - Fundację I. z siedzibą w K.; - X S.A. z siedzibą w W.; - Stowarzyszenie K. w K. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ wyłączył z akt o sygn. [...] do odrębnego postępowania sprawę przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Stowarzyszenie i zarejestrował ją pod sygn. [...]. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. o sygnaturze [...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. (znak: [...]) organ wyłączył z akt o sygn. [...] do odrębnego postępowania sprawę przetwarzania danych osobowych skarżącego przez X i zarejestrował ją pod sygn. [...], z kolei sprawę przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Fundację pozostawił do dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt. [...]. W toku prowadzonych odrębnie postępowań poczyniono ustalenia faktyczne wskazujące w sposób niebudzący wątpliwości, iż sprawy przetwarzania danych osobowych skarżącego przez X oraz Fundację dotyczą tego samego stanu faktycznego, w następstwie czego ponownie połączono sprawę przetwarzania danych osobowych skarżącego przez X oraz Fundację pod sygnaturą niniejszego postępowania tj. [...], na podstawie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]). J. Z. pismem z 9 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu 16 sierpnia 2016 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiotowej sprawie. Zarzucił, iż od sierpnia 2015 r. nie ma żadnej wiedzy dotyczącej przedmiotowego postępowania administracyjnego. Sama sprawa trwa już od listopada 2014 r. i do dnia sporządzenia skargi nie została zakończona a GIODO nie udziela mu żadnej informacji w sprawie. Zaznaczył, iż w dniu 11 lipca 2016 r. skierował do organu w trybie art. 37 § 1 Kpa wezwanie, do usunięcia naruszeń prawa, które pozostało bez odpowiedzi. W konkluzji skargi wniósł o: - zobowiązanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do zakończenia postępowania administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; - stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego; - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywny. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że potraktował skargę J. Z. z dnia 9 sierpnia 2016 r., zgodnie z jej treścią, jako skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania administracyjnego w sprawie ochrony danych osobowych skarżącego. Sąd stwierdził ponadto, że zasadnie wskazano w skardze, iż od sierpnia 2015 r. w sprawie nic się nie dzieje, nie ma żadnej informacji o jej przebiegu. Nadto uznał, że ustalony stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie skargi w zakresie przypisania Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (pkt 1 zaskarżonego wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przypisał organowi rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę liczbę spraw, która wpływa z terenu całego kraju do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (organ ten nie posiada ekspozytur terenowych) oraz inne pozaorzecznicze obowiązki nałożone na ten organ ustawą o ochronie danych osobowych. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu I instancji, nie było także zasadne wymierzanie organowi grzywny i dlatego skarga w tej części została oddalona (pkt 2 zaskarżonego wyroku). Ponieważ [...] listopada 2016 r. organ wydał merytoryczną decyzję, Sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania skargi – zobowiązania organu do rozpatrzenia spawy (pkt. 3 zaskarżonego wyroku). Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r. wniósł J. Z. Zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Powołując podstawy procesowe z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 149 § 2, w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt. 8 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2020 r. o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, dalej p.u.s.a.), polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym poprzez brak nałożenia na organ grzywny i uznania, że przewlekłość w prowadzeniu sprawy przez organ nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący nie był informowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a postępowanie GIODO przeprowadził z nieuzasadnioną zwłoką; 2. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art.35 § 5 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przyczyny niezależne od organu uniemożliwiające rozpoznanie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Naruszenie przepisów postępowania to jest art. 161 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt. 8 p.p.s.a., w zw. z art. 1 p.u.s.a. polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił interpretację przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, a także zaistnienia rażącego naruszenia prawa cechującego taką przewlekłość. Wskazał także, że w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjęto pogląd, że problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę co do zasady nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu", jest to bowiem przyczyna pozostająca wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związana przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przewlekłość postępowania GIODO miała charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ ten nie dążył do koncentracji materiału dowodowego, nie przedstawił też racjonalnych przyczyn takiego działania. Wniosek taki jest tym bardziej trafny, że GIODO jest organem centralnym w strukturze administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że brak uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być traktowany jako przyczyna umorzenia postępowania, nie można też zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, że gdy nie ma możliwości zobowiązania organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji, to postępowanie sądowe badające aspekt jego przewlekłości stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W zakresie wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., albowiem nie zakwestionował stanowiska skarżącego, co do dopuszczalności wniesionej przez niego skargi, nadto stwierdził, ze organ dopuścił się przewlekłości postępowania, o której mowa w tym przepisie. Z tego samego powodu niezasadny okazał się opisany w pkt. 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 35 § 5 k.p.a. Zarzut ten jest przy tym niezrozumiały. Skarżący kasacyjnie zakłada, że u podstaw zaskarżonego wyroku znalazło się założenie, że zaistniały "przyczyny niezależne od organu, uniemożliwiające rozpoznanie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a.". Próżno szukać takiego wniosku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji przesądził, że organ w swym postępowaniu działał przewlekle. Nadto na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarte zostało jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu przez organ przepisów dotyczących terminów zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast jedynie istnienie takich przesłanek, które wykluczały uznanie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania: art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a należy zauważyć, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas, gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13, gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych", powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Powyższe prowadzi do wniosku, że ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie przez pryzmat tych właśnie okoliczności, należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości i efektywności postępowania, jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów w państwa nie miało charakteru kwalifikowanego (rażącego). Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że problem braku wystarczającej obsady organu nie jest "przyczyną niezależną od organu". Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest to jednak okoliczność, którą w orzecznictwie sądów administracyjnych postrzega się jako uzasadnienie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ administracji, który dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że GIODO dopuścił się przewlekłości postępowania. Zatem Sąd uznał, że problemy natury organizacyjnej skarżonego organu nie uwalniają go od stwierdzenia, że prowadzenie przez ten organ postępowania cechowało się przewlekłością. Tym samym wnioski Sądu I instancji były zgodne z poglądami wyrażonymi w judykatach cytowanych na stronie 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej zawiera argumentację stanowiącą wyłącznie wsparcie dla stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która to przecież okoliczność nie jest w sprawie kwestionowana. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że czym innym jest stwierdzenie przewlekłości postępowania, a czym innym stwierdzenie, że przewlekłości tej organ dopuścił się w warunkach rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość postępowania ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienie w podejmowanych czynnościach pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1078/15, z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 1164/14 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma zatem Sąd I instancji co do tego, że w przedmiotowej sprawie opieszałość organu wynika przede wszystkim z trudności organizacyjnych oraz znacznej liczby prowadzonych przez GIODO postępowań. Powtórzyć należy, że okoliczność ta nie ekskulpuje tego organu, jednak ma istotny wpływ na ocenę postępowania organu pod kątem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Nie ma racji skarżący kasacyjnie wskazując, że organ w toku prowadzonego postępowania przez okres półtora roku, to jest od 27 lipca 2015 r. do 16 listopada 2016 nie podjął w sprawie żadnej czynności. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że GIODO po złożeniu przez J. Z. wniosku inicjującego postępowanie podjął szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w szczególności zwracając się o nadesłanie niezbędnych informacji przez podmioty dysponującymi danymi osobowymi skarżącego kasacyjnie. Czynności te były podejmowane między innymi w sierpniu 2016 r. Co więcej, mimo tego, że czynności te były rozciągnięte w czasie ponad miarę, to w ostatecznym rozrachunku okazały się skuteczne i doprowadziły do załatwienia podania J. Z. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie można również zgodzić się z zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezą, iż wymierzanie GIODO grzywny w tej jak i w podobnych sprawach może doprowadzić do "wyeliminowania zaistniałego problemu". Skarżący kasacyjnie na poparcie tego twierdzenia przytoczył wyrok NSA z 20 maja 2015r. (sygn. akt I OSK 9/15 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). We wskazanym orzeczeniu próżno szukać jednak cytowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, iż "problem przewlekłości w załatwieniu spraw przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych mógł mieć charakter niejednostkowy, strukturalny". Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby prawdziwość takiej tezy. Skarżący kasacyjnie przecenia znaczenie prewencyjnego charakteru wymierzenia organowi grzywny. W pierwszej kolejności grzywna ma charakter represyjny, a więc jest dolegliwością związaną ze szczególnie istotnym naruszeniem przepisów w zakresie sprawności postępowania. Skoro takie szczególne okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły, to trafnym był wniosek Sądu I instancji o braku przesłanek wymierzenia grzywny. Skarżący kasacyjnie mylnie też podnosi, że Sąd I instancji umorzył prowadzone przez siebie postępowanie w całości. Zarówno z części rozstrzygającej zaskarżonego wyroku, jak i jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie wyłącznie w zakresie żądania skarżącego "zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy", a to z uwagi na wydanie przez GIODO merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tego powodu również zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.