II OSK 673/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 737/18 w sprawie ze skargi [...]i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia terenu działek do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. II SA/Lu 737/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) w [...] z dnia [...] lipca 2018r., nr [...], w przedmiocie nakazania przywrócenia terenu działek do stanu poprzedniego. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 10 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) miasta [...] przeprowadził kontrolę działek nr ew. [...] i nr ew. [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w [...] będących własnością skarżących, w wyniku czego stwierdził, że po podwyższeniu terenu działek, które trwało od roku 2012, wykonane zostało utwardzenie terenu. W dniu 15 lutego 2018 r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły ustalenia dokonane podczas kontroli. Ustalono, że na w/w działkach wykonano utwardzenie poprzez nasypanie na powierzchnię gruntu pospółki o uziarnieniu 0-22 mm, czym utworzono warstwę utwardzenia o grubości ok. 2,2 cm. Na podwyższenie terenu działki nr [...] poprzez nawiezienie ziemi zgodę wyraził Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...]. Z informacji udzielonych na wniosek organu I instancji przez Urząd Miasta [...] wynika, że działki nr ew. [...] i [...] są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., i znajdują się na terenie oznaczonym symbolem E2. Rz-16 przeznaczonym pod użytki zielone, dolinę rzeki [...], zaś fragment działki nr [...]leży w terenie oznaczonym symbolem Cl. MN-36 przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Powołując się na treść stosownych zapisów uchwały, Urząd Miasta [...] stwierdził, że utwardzenie terenu na spornych działkach jest sprzeczne z zapisami planu, określającymi użytkowanie terenu głównie jako użytki zielone z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej w dolinie rzeki [...], nakazującymi zachowanie w stanie naturalnym wilgotnych torfiastych łąk w dolinie [...] oraz zapisami, zgodnie z którymi tereny gruntów rolnych oznaczone symbolem RZ podlegają ochronie przed zmianą użytkowania. Organ I instancji uznał, że inwestorzy nie byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Jednakże ze względu na to, że utwardzenie działek narusza postanowienia planu miejscowego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ("p.bud."), decyzją z [...] maja 2018 r., PINB miasta [...] nakazał skarżącym (inwestorom) przywrócić teren działek nr ew. [...] i nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie utwardzenia wykonanego z pospółki. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zakwestionował jednak stanowisko organu I instancji, że przedsięwzięcie nie wymagało pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5). Uwadze organu I instancji uszło, że sporne działki nie są działkami budowlanymi, bowiem z wypisu z rejestru gruntów wynika, że są to łąki i pastwiska trwałe. Ponadto z zapisów planu miejscowego wynika, że ww. działki leżą na terenie oznaczonym symbolem E2. RZ-16 przeznaczonym pod użytki zielone, dolinę rzeki [...]. Skoro utwardzenie powierzchni gruntu tylko na działkach budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to utwardzenie powierzchni gruntu na działkach o innym przeznaczeniu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy pozwolenia takiego nie uzyskali wobec tego dokonując utwardzenia ww. działek dopuścili się samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że utwardzenie terenu mieści się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.bud. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 5 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli utwardzenie gruntu nie stanowiłoby robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, przepis ten nie miałby żadnej treści normatywnej, bo brak konieczności uzyskania pozwolenia wynikałby z faktu, że utwardzenie gruntu nie jest w ogóle robotą budowlaną. Ratio legis tej regulacji leży w zwolnieniu inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia gruntów na działkach budowlanych. Działki te, z istoty przeznaczone są pod budowę, nieracjonalne jest zatem swoiste "piętrzenie" pozwoleń budowlanych. Żadną miarą nie da się natomiast wywieść z tego przepisu tezy, że wykonanie utwardzenia gruntu na innych działkach nie jest robotą budowlaną. Wręcz przeciwnie, skoro zwolnienie jest wyjątkiem od zasady konieczności uzyskania pozwolenia, musi być interpretowane ściśle. W związku z powyższym, w zakresie nie objętym zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. wykonanie utwardzenia terenu stanowi roboty budowlane wymagające pozwolenia budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał go za chybiony, ponieważ nie doszło do pogorszenia sytuacji materialnoprawnej strony na skutek rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w analizowanym przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż z uwagi na charakter działki, określony w ewidencji gruntów, jak również z uwagi na jej przeznaczenie określone w planie miejscowym, nie jest to działka budowlana, nie ma zatem zastosowania wyłączenie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. Niezależnie od oceny wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (co do której stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe), nie było możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż nakaz przywrócenia działki do stanu poprzedniego, nie doszło zatem do pogorszenia sytuacji strony. Innymi słowy: nawet gdyby organ odwoławczy nie wskazał nowego argumentu w postaci braku pozwolenia na budowę, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w rozpoznawanej sprawie był nakaz przywrócenia działki do stanu poprzedniego, z uwagi na sprzeczność wykonanych robót budowlanych z postanowieniami planu miejscowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji podnoszona w skardze kwestia uzgodnienia wyrównania i utwardzenia terenu na spornych działkach z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] jest okolicznością irrelewantną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Rolą Wojewódzkiego Zarządu Melioracji nie była ocena robót budowlanych z punktu widzenia planu miejscowego, była to zaś kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprzeczność robót budowlanych z postanowieniami planu miejscowego jest oczywista, bowiem nie da się żadną miarą uznać, aby wykonanie utwardzenia spornych działek pospółką zachowywało jej przeznaczenie zgodne z planem miejscowym – jako użytek zielony. Taki sposób zagospodarowania działki nie mieści się również w zakresie dopuszczalnej uzupełniającej funkcji rekreacyjnej. Nastąpiła ewidentna zmiana użytkowania, co jest sprzeczne z postanowieniami § 10 i § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a planu, zakazującego zmiany użytkowania użytków zielonych objętych symbolem RZ, a także z § 3 ust. 2 pkt 2 lit. a) planu w zakresie nakazu ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych dolin rzecznych. W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 p.bud. poprzez zaniechanie nałożenia na skarżących obowiązku przewidzianego przez ten przepis postępowania legalizacyjnego. Kluczowym warunkiem legalizacji wykonanych robót budowlanych, czyli skutecznego przeprowadzenia procedury naprawczej, jest bowiem zgodność z planem miejscowym (lub warunkami zabudowy). W skardze kasacyjnej [...] i [...] zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku oraz brak wskazania przyczyn, z powodu których Sąd pierwszej instancji uznał wyrównanie terenu przy użyciu pospółki o uziarnieniu 0-22 m i miąższości 2,2 cm pop uprzednim dozwolonym podwyższeniu poziomu działek, poprzez nawiezienie ziemi pomieszanej z gruzem, za utwardzenie działek, stanowiące roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.bud.; b) art.141§ 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania materialnoprawnych podstaw wydania zaskarżonego wyroku; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co było konieczne ze względu na naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżących, polegającą na przyjęciu, że wyrównanie gruntu przy użyciu pospółki stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę; 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.bud. poprzez wadliwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że ww. przepisy mogą być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, którego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę, a także poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów poprzez błędne przyjęcie, że takie wyrównanie gruntu stanowi roboty budowlane, których wykonanie jest sprzeczne z planem miejscowym, oraz że odwrócenie skutków takiego naruszenia jest możliwe jedynie poprzez usunięcie pospółki; b) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3, 6 i 7 p.bud. poprzez brak ich zastosowania, co było konieczne, ponieważ wobec braku możliwości zakwalifikowania wyrównania powierzchni wcześniej podwyższonych nawiezieniem ziemi i gruzu działek jako robót budowlanych, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu jako wydana z naruszeniem art. 105 § 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się, tak jak w niniejszej sprawie, zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionują ustalenie, że inwestorzy dokonali utwardzenia powierzchni gruntu. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazują, że wyrównanie powierzchni zostało poprzedzone podwyższeniem poziomu działek przy użyciu mas ziemnych przemieszanych z gruzem, następnie dopiero nasypano pospółki o miąższości 2,2 cm. O utwardzeniu pospółką można by mówić, gdyby ułożona powierzchnia była twardsza od tego co jest pod spodem. Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie więc stwierdził, że doszło do utwardzenia działek. Uznając powyższy zarzut za niezasadny wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy. Sąd przedstawił stan sprawy, a także zarzuty podniesione w skardze. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Trafność stanowiska sądu nie może być natomiast podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Granice danej sprawy wyznacza zaś jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając wydaną przez [...]WINB decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. Okoliczność, że uznał, iż w niniejszej sprawie inwestorzy dokonali utwardzenia gruntu nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius). Naruszenie tego przepisu miało polegać na przyjęciu przez organ odwoławczy, że utwardzenie spornych działek wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy organ I instancji uznał, że nie wymagało nawet zgłoszenia. Należy więc wyjaśnić, że "niekorzyść", o której mowa w cyt. przepisie to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, art. 139; wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3487/18; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 759/15). W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego nie oznacza pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się. Organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia zakazu reformationis in peius w tym, że uznanie utwardzenia za wymagające pozwolenia na budowę może rodzić odpowiedzialność karną skarżących na podstawie art. 93 pkt 4 i 5 Prawa budowlanego. Takie rozumienie zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. jest całkowicie błędne. Przepis ten nie wprowadza zakazu podejmowania czynności wyjaśniających, które w ostatecznym rozrachunku mogą przesądzić o tym, że strona odwołująca się nie uzyska korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Z istoty zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji publicznej. Zadaniem organu odwoławczego jest nie tylko rozpatrzenie zarzutów odwołania, ale ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, tyle że co do zasady nie może to być rozstrzygnięcie pogarszające sytuację prawną osoby odwołującej się. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego – za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej "p.bud." W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że utwardzenie spornych działek przy użyciu pospółki o miąższości 2,2 m nie było niezgodne z planem miejscowym. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a planu miejscowego dopuszcza się użytkowanie terenu jako użytków zielonych z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej, a nadto nakazuje się ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych dolin rzecznych poprzez zachowanie w stanie naturalnym wilgotnych torfiastych łąk w dolinie [...], z cennymi gatunkami flory i fauny. Wyrównanie działek zostało poprzedzone uzgodnionym z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] podniesieniem powierzchni działek poprzez nasypanie mas ziemnych przemieszanych z gruzem. Pospółka o niskiej miąższości (2,2 cm) z czasem zarasta roślinnością. Teren zachowuje więc swoją funkcję jako teren zielony, wystarczy, co najwyżej nakazać inwestorom dokonanie takich zasiewów, aby możliwe było odtworzenie zieleni. Dlatego zdaniem skarżących kasacyjnie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wdrożenie procedur przewidzianych w art. 49 lub art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający m.in. od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W myśl art. 51 ust. 7 p.bud. przepis m.in. ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. nakazy powinny być wydane w przypadku, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2023/17; z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3786/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja jest właśnie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, niewątpliwie doszło do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nie będących działkami budowlanymi. W ustawie Prawo budowlane brak jest definicji legalnej "utwardzenia powierzchni gruntu", można więc odwołać się do definicji tego pojęcia w Słowniku języka polskiego (sjp.pwn.pl). W myśl definicji słownikowej "utwardzić" to "uczynić coś twardym lub twardszym". Przez utwardzenie powierzchni na gruncie ustawy Prawo budowlane należy więc rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z uczynieniem powierzchni gruntu twardszą z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc również pospółki, powszechnie kwalifikowanej, jako materiał budowlany. Pospółka to naturalna mieszanka piasku i żwiru i wraz z tymi materiałami stanowi podstawowe kruszywo wykorzystywane w budownictwie (https://muratordom.pl). Od utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. należy odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 370). Te ostatnie prace, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 p.bud.), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie kontrolowanej sprawy mamy jednak do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na utwardzeniu powierzchni gruntu, ponieważ Inwestorzy wykorzystali materiał budowlany w postaci pospółki, co w rezultacie doprowadziło do utwardzenia gruntu. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że po pierwsze inwestorzy w wyniku podjętych robót budowlanych dokonali utwardzenia działek nie mających charakteru działek budowlanych, a po drugie, że prace te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na innych działkach nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma jednak przede wszystkim okoliczność, że wykonane utwardzenie powierzchni przedmiotowych działek jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] (Dz.Urz. Woj. Lubel. z 2002 r., Nr 2, poz. 255 ze zm.). W wypadku wybudowania obiektu budowlanego wbrew ustaleniom planu miejscowego, odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.bud. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. II OSK 2191/18). Taka sytuacja jest właśnie w niniejszej sprawie. Działki nr ew. [...] i [...] znajdują na terenie oznaczonym symbolem E2.RZ-16. Jak wynika z "grafiki" ujętej w § 11 ww. uchwały, teren E2.RZ-16 to "użytki zielone, dolina rzeki [...]." Zasady zagospodarowania terenu określono jako: zachowanie istniejącego użytkowania terenu, dopuszczenie realizacji ścieżki rowerowej, ochronę doliny rzeki zgodnie z § 3 ust. 2 ustaleń ogólnych, zachowanie istniejącego piaskownika na kanalizacji deszczowej. W § 3 ust. 2 planu miejscowego wskazano korytarze powiązań przyrodniczych. Doliny rzek: [...],[...] i [...] jako tereny zielone o znaczeniu ekologicznym, klimatycznym, krajobrazowym rekreacyjno-wypoczynkowym. Zgodnie z pkt 1 w obszarach dolin rzecznych ustalono: a) użytkowanie terenu głównie jako użytki zielone z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej w dolinie rzeki [...], b) zachowanie ciągłości i drożności przestrzennej głównych korytarzy ekologicznych i wentylacyjnych miasta, c) budowę tras komunikacyjnych przecinających doliny z zachowaniem drożności ciągów zielonych (słupy, przepusty itp). W pkt. 2 ustalono ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych dolin rzecznych poprzez: a) zachowanie w stanie naturalnym wilgotnych torfiastych łąk w dolinie [...] i [...] (północna część miasta) z cennymi gatunkami fauny i flory, b) zakaz usuwania zarośli i zadrzewień łęgowych ze strefy brzegowej rzek, c) tworzenie biologicznych osłon (zadrzewienia pasmowe, zakrzewienia, zadarnienia) wzdłuż obrzeży dolin, ograniczających spływ zanieczyszczeń (biogenów) z terenów rolniczych, d) zakaz eksploatacji torfu i piasku, e) zakaz odprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód i gruntu. Według pkt. 3) w obrębie dolin rzecznych dopuszczono: a) lokalizację niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, b) realizację urządzeń melioracyjnych i przeciwpowodziowych; w wyjątkowych przypadkach dopuszcza się regulację odcinków koryta rzeki na podstawie ekspertyz ekologiczno-hydrologicznych, c) w dolinie rzeki [...] dopuszczono realizację urządzeń turystyczno-rekreacyjnych (ścieżki rowerowe, ciągi piesze, kładki, oświetlenia, sanitariaty publiczne, ławki itp.), d) lokalizację zbiorników wodnych. Powyższe regulacje, przede wszystkim nakaz zachowania istniejącego zagospodarowania terenu, wskazują jasno, że wykonanie utwardzenia gruntu przedmiotowych działek jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. W § 3 ust. 2 ustaleń ogólnych nie dopuszczono realizacji jakichkolwiek utwardzeń powierzchni. Przepis § 10 "Rolnictwo, leśnictwo" stanowi z kolei, że tereny gruntów rolnych oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami RP, RO, RZ oraz grunty leśne oznaczone symbolem RL podlegają ochronie przed zmianą użytkowania. Jeśli chodzi o zasady ochrony gruntów rolnych (ust. 1), to: 1) Na terenach gruntów rolnych w obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego, poza granicami obszaru górniczego położonego w strefie F2 polityk przestrzennych, dopuszcza się lokalizację: a) zabudowy rolniczej, b) urządzeń infrastruktury technicznej; 2) Na terenach gruntów rolnych, w granicach terenu górniczego położonego poza obszarem górniczym w strefie F2 polityk przestrzennych, dopuszcza się lokalizację inwestycji wymienionych w p. 1), pod warunkiem uzgodnienia z organem nadzoru górniczego - Okręgowym Urzędem Górniczym w [...]; 3) Na terenach gruntów rolnych, w granicach obszaru górniczego położonego w strefie F2 polityk przestrzennych, ustala się zakaz zabudowy. Również z tej regulacji nie wynika, aby dopuszczona była realizacja utwardzeń gruntu pospółką. Okoliczność, że na podwyższenie terenu poprzez nawiezienie ziemi wyraził zgodę Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ sprawa dotyczy, jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji, wyłącznie usunięcia utwardzenia wykonanego z pospółki. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3, 6 i 7 p.bud. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej podniósł, że w sytuacji, gdy powinno być wydane pozwolenie na budowę, nakaz rozbiórki powinien zostać orzeczony na podstawie art. 48 p.bud. Co do zasady pogląd ten jest trafny, jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ w niniejszej sprawie niezależnie od wskazanej podstawy prawnej skutek jest ten sam – usunięcie utwardzenia działek wykonanego z pospółki. Z uwagi na sprzeczność wykonanych prac z ustaleniami planu miejscowego nie byłoby możliwości uruchomienia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48-49 p.bud. Wydanie decyzji w trybie art. 50-51 p.bud. nie było więc naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego także z tego powodu nie było uzasadnienia do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.