II SA/Rz 584/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Ł. S. i B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie bezczynności wierzyciela w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Ł. S. i B. S. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg B.S. i Ł.S. (dalej jako: skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie dotyczącej podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 maja 2015 r. do SKO w [...] wpłynęło zażalenie Ł.S. i B.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie podjęcia czynności zamierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W uzasadnieniu skarżący wskazali na brak działań ze strony Prezydenta Miasta [...] w sprawie podjęcia czynności egzekucyjnych mających na celu wykonanie postanowień decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] ustalającej dla [...] kierunek zagospodarowania gruntów rolnych po eksploatacji żwiru i piasku na polu "b" z przeznaczeniem ich na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązującej powyższy podmiot gospodarczy do wykonania na w/w gruncie prac rekultywacyjnych do 31 marca 1981 r. pod rygorem zastosowania sankcji egzekucyjnych. SKO w [...] uznało złożone zażalenie za skargę na bezczynność wierzyciela i postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 . poz. 599 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) oddaliło skargę, uznając ją za niezasadną. Analizując akta sprawy organ ocenił, że Prezydent Miasta [...] nie pozostaje w bezczynności lecz aktywnie zbiera dokumentację zmierzającą do zakończenia postępowania. W pouczeniu Kolegium wskazało, że środkiem zaskarżenia przysługującym od wydanego postanowienia jest skarga do sądu administracyjnego. Postanowieniem z 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1364/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił złożoną od w/w postanowienia skargę wskazując, że właściwym środkiem zaskarżenia przysługującym w tym wypadku stronie był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Kolegium przywróciło B.S. oraz Ł.S. termin do wniesienia wniosku 0. ponownego rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący domagali się uchylenia postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r., nie zgadzając się z argumentację przedstawioną przez organ. Podnieśli, że Kolegium nie ustosunkowało się do zgłaszanych przez nich zarzutów, czym naruszyło art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 poz. 23 z późn. zm. - dalej: k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta [...] podejmował czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych i upomnieniem z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] wezwał [...] do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. Pismem z dnia 23 marca 2015 r., znak: [...] Przedsiębiorstwo przedłożyło swoje wyjaśnienia. Ponadto w dniu 27 kwietnia 2015 r. organ przeprowadził oględziny w terenie gruntów położonych na określonym załączniku mapowym pola " b" w celu sprawdzenia wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...], z których sporządzony został protokół. Wyjaśnienia w powyższej kwestii zostały udzielone skarżącym w piśmie z dnia 11 maja 2015 r. oraz Kolegium w piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r. Zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta [...] w złożonych wyjaśnieniach zasadnie wykazał brak podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. Organ wskazał również, że w aktach sprawy zalega decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek o nr ewid. 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2) obr. 211 [...] po wydobyciu żwiru i piasku, z powodu bezprzedmiotowości postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucili obrazę przepisów art. 6 § 1 i § 1a, art. 23 § 1 u.p.e.a., a także art. 18 u.p.e.a. wzw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz wnieśli o uchylenie postanowienia SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium, jak również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że pomimo upływu ponad 40-tu lat od wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nałożony nią obowiązek rekultywacji nie zostały wykonany przez zobowiązanego, zaś Prezydent Miasta [...] będący w sprawie uprawnionym do żądania jego wykonania (wierzycielem), a równocześnie organem egzekucyjnym i w świetle ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, z późn. zm.) organem ochrony środowiska powinien z urzędu przystąpić do egzekucji administracyjnej tegoż obowiązku. Podnieśli, że organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia wcześniejszego postępowania w sprawie, zakończonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], a w zasadzie zrelacjonował jedynie postępowanie organu I instancji od dnia 13 marca 2015 r. pomijając całkowicie dowody w sprawie od złożenia przez skarżących w dniu 4 września 2013 r. wniosku, do dnia 13 marca 2015 r. Zarzucili, że organ odwoławczy zaniechał zażądania od organu I instancji całości akt sprawy, poprzestając jedynie na wystąpieniu z dnia 17 listopada 2017 r. o udzielenie informacji na jakim etapie pozostaje postępowanie egzekucyjne. Brak oparcia wydanego postanowienia na całokształcie zalegającej w sprawie dokumentacji stanowił w ocenie skarżących naruszenie przepisów art. 6 § 1 i § 1a u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto nie odnosząc się do przedstawionych przez skarżących zarzutów organ II instancji w sposób rażący naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną art.15 k.p.a. Dodatkowo Kolegium bezkrytycznie przyjęło za zasadne wzajemnie wykluczające się wyjaśnienia organu I instancji w żaden sposób nie wyjaśniając, a nawet nie próbując wyjaśnić takiego stanowiska, co wiąże się z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Niezrozumiałym dla skarżących jest również, że Prezydent Miasta [...] nie pozostaje bezczynnym jako organ egzekucyjny (także wierzyciel), ze względu na przywołaną w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nieostateczną decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została przez WSA uwzględniona z innych przyczyn niż podane w jej treści. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie strony uczyniły postanowienie SKO wydane w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Postanowienie SKO zostało wydane m.in. po zastosowaniu art. 6 § 1a u.p.e.a. Prawodawca w treści tego przepisu zdecydował, iż na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie, co otwiera Sądowi drogę do jego skontrolowania. Z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie należało zwrócić uwagę, że SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., o nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Ł.S. i B.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. oddaliło skargę. W treści tego postanowienia Kolegium błędnie pouczyło strony żalące się o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r., o sygn. II SA/Rz 1364/16, odrzucił skargę Ł.S. i B.S. wniesioną na w/w postanowienie SKO, stwierdzając że skarżący nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. środka przysługującego od decyzji i postanowień wydanych przez SKO w pierwszej instancji. Skarżący po doręczeniu postanowienia WSA o odrzuceniu ich skargi, złożyli 31 stycznia 2017 r. osobiście w Biurze SKO w [...] wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o rozpatrzenie skargi wniesionej do WSA jako zażalenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r., o nr [...]. W wyniku rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu SKO postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], przywróciło termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium w uzasadnieniu swego postanowienia kategorycznie stwierdza, że strona prawidłowo wniosła prośbę o przywrócenie terminu. W myśl art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. WSA podkreśla w tym miejscu, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje koniecznością nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1476/17, LEX). Przyczyną uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było błędnie sformułowane pouczenie o przysługujących skarżącym środkach zaskarżenia. Informacje o tym strony skarżące uzyskały dzięki treści postanowienia WSA o odrzuceniu ich skargi na postanowienie SKO. Uzasadnienie postanowienia SKO o przywróceniu terminu pomija jednak milczeniem kwestie zachowania przez skarżących terminu z art. 58 § 2 K.p.a. Kolegium nie wypowiedziało się, który dzień uznaje za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu i czy w związku z tym wniosek skarżących z dnia 30 stycznia 2017 r. wpłynął w terminie przewidzianym w art. 58 § 2 K.p.a. O dacie ustania przyczyny niedochowania terminu nie wypowiedziały się również strony w swym wniosku o przywrócenie terminu. Przesłane do WSA akta administracyjne nie zawierają także dowodów na to, czy SKO wzywało skarżących do wskazania daty, w której dowiedzieli się o uchybieniu terminu do złożenia środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy. Tymczasem ta okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania się Stron do regulacji art. 58 § 2 K.p.a., bowiem postanowienie WSA informujące skarżących o konieczności wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, zostało według zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczone Ł.S. oraz B.S. w tym samym dniu tj. 23 stycznia 2017 r. (poniedziałek). Natomiast ich wniosek został złożony osobiście w Biurze Kolegium w 31 stycznia 2017 r. (wtorek), czyli dzień po upływie 7 dni, licząc od dnia doręczania postanowienia WSA. Niewyjaśnienie przez SKO dokładnej daty, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o przyczynie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi takie naruszenie przez Kolegium przepisów art. 7, art. 58 § 2, art. 77, art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ w wynik postępowania. Wadliwość postanowienia o przywróceniu terminu obciąża zaskarżone do WSA postanowienie SKO, bowiem nie zostało przesądzone zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. czy strony dochowały termin wyznaczony przez prawodawcę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Z tych też powodów Sąd nie może wypowiedzieć się merytorycznie o zasadności wyrażonych w skardze zarzutów dotyczących oceny bezczynności Prezydenta Miasta [...]. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia wyrażonej w nim oceny prawnej i dokładnego ustalenia czy wnioskodawcy zachowali się zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. w zakresie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto, Sąd zwraca uwagę, że skarga B.S. i Ł.S. dotycząca bezczynności Prezydenta Miasta [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych w sprawie rekultywacji gruntu, stanowiła przedmiot kasacyjnego wyroku WSA w Rzeszowie z 17 października 2017 r., o sygn. II SA/Rz 670/17. W w/w orzeczeniu Sąd określił dla Kolegium wiążące standardy w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela w sprawie podjęcia czynności egzekucyjnych. Wypowiedziana w tym orzeczeniu obszerna wykładnia przepisów u.p.e.a. może być dla Kolegium przydatna w niniejszej sprawie, oczywiście o ile zostanie wyjaśniona kwestia podstawowa, a więc to czy strony dochowały terminu z art. 58 §2 K.p.a. Z tych powodów WSA zadecydował o zastosowaniu art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób określony w sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed WSA zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.