II OSK 1476/17

Dnia 22 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 964/16 w sprawie ze skargi G.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną [pic] II OSK 1476/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej nakazał G.D. rozbiórkę wybudowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości J. gmina Jodłownik, budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej na fundamencie betonowym. Od powyższej decyzji, w dniu 3 czerwca 2015 r. G.D. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z akt sprawy wynika, że wysłana przez organ I instancji przesyłka, zawierająca decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2014 r., została doręczona w trybie art. 44 k.p.a., zgodnie z którym, w razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Jednocześnie doręczyciel zobowiązany jest do zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszczając zawiadomienie w skrzynce oddawczej, drzwiach mieszkania lub innym widocznym miejscu. W przypadku niepodjęcia przesyłki we wskazanym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia upływu czternastodniowego okresu przechowywania przesyłki przez placówkę pocztową. Organ wskazał, że po raz pierwszy próbowano doręczyć przesyłkę G.D. w dniu 21 lipca 2014 r. Zatem doręczenie stronie decyzji należy uznać za skuteczne z dniem 4 sierpnia 2014 r. (poniedziałek). Termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji kończył się z dniem18 sierpnia 2014 r. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 czerwca 2015 r. Tym samym wnioskodawca uchybił terminowi, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał następnie, że strona dowiedziała się o fakcie skierowania do niej przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w dniu 19 maja 2015 r. Tego bowiem dnia organ ten wydał G.D. uwierzytelnioną kserokopię decyzji. Tymczasem odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało złożone w urzędzie pocztowym 3 czerwca 2015 r. Zatem wniosek G.D. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Skoro przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 19 maja 2015 r., to termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu upływał z dniem 26 maja 2015 r. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G.D. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że poza sporem pozostaje fakt, że G.D. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] lipca 2014 r. z uchybieniem terminu. Decyzja ta została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 4 sierpnia 2014 r., zaś termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 18 sierpnia 2014 r. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało wniesione w dniu 3 czerwca 2015 r. - czyli ponad 8 miesięcy później. Stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przesłankami przywrócenia uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym są: a) złożenie wniosku o przywrócenie terminu b) złożenie tego wniosku w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu c) uprawdopodobnienie we wniosku, że uchybienie nastąpiło bez winy strony wnioskującej o przywrócenie terminu, d) jednoczesne dopełnienie czynności, do której określony był termin. W ocenie Sądu I Instancji, organ prawidłowo odmówił przywrócenia terminu w niniejszej sprawie z uwagi na niedotrzymanie siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 19 maja 2015 r. G.D. otrzymał uwierzytelniony odpis decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 222 akt administracyjnych). Zatem to właśnie z tą datą ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania. O ile bowiem przyczyną tą był brak wiedzy o wydaniu decyzji, to niewątpliwie po uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu decyzji organu I instancji strona taką wiedzę uzyskała. Z tym też dniem rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który upłynął bezskutecznie 26 maja 2015 r., stąd też zapoznanie się przez profesjonalnego pełnomocnika strony z aktami sprawy w dniu 27 maja 2015 r. nie może mieć wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016 r. skargę kasacyjną wniósł G.D.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, poprzez niezakwestionowanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dokonanej przez organ i w efekcie uznanie, że wniosek o przywrócenie terminu oraz odwołanie od decyzji organu I instancji zostały wniesione po upływie siedmiodniowego terminu. W ocenie skarżącego kasacyjnie błędne było przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. należy liczyć od dnia 19 maja 2015 r. (dzień przeglądania akt w siedzibie organu przez skarżącego), a nie od dnia 27 maja 2015 r. (dzień przeglądania akt w siedzibie organu przez pełnomocnika skarżącego). Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wielość prowadzonych wobec skarżącego postępowań, błędne działanie operatora pocztowego oraz organu spowodowały, że skarżący nie był w stanie ustalić terminu, w jakim powinien uiścić opłatę legalizacyjną, a następnie uniemożliwiły wniesienie odwołania od decyzji o rozbiórce. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego skarżący pozyskał informacje, że organ kontynuuje któreś z postępowań legalizacyjnych. Dlatego udał się do siedziby PINB w Limanowej, gdzie zapoznał się z aktami prowadzonej sprawy, jednak ze względu na przedstawione wyżej okoliczności nie był w stanie ustalić przyczyn postępowania organu. Wobec tego kwestie te zlecił profesjonalnemu pełnomocnikowi, który zapoznał się z aktami sprawy w dniu 27 maja 2015 r. i w dniu 3 czerwca 2015 r. wniósł odwołanie wraz z prośba o przywrócenie terminu. Biorąc pod uwagę stopień skomplikowania postępowania, luki w informacjach spowodowane brakiem doręczeń pism organu w toku postępowania, wielość postępowań oraz obszerność zgromadzonych akt, skarżący nie mógł zorientować się, jakie konsekwencje prawne rodzi odebranie w siedzibie organu kopii decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, że niniejsza sprawy dotyczy wyłącznie kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stąd nie mogą zostać ocenione argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do prawidłowości doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] lipca 2014 r. Kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r., II SA/Kr 965/16, oddalającym skargę G.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., wniesienie takiej prośby w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu. W niniejszej sprawie za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu należy uznać dzień 19 maja 2015 r., w którym strona otrzymała w siedzibie organu I instancji uwierzytelnioną kopię decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., wobec której starała się następnie zainicjować postępowanie odwoławcze. Uzyskując kopię tej decyzji strona miała już wiedzę o jej wydaniu oraz pełną świadomość, że termin do wniesienia od niej odwołania minął. Prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania winna zatem złożyć do dnia 26 maja 2015 r. Przepis art. 58 § 2 k.p.a. nie pozostawia tutaj żadnych wątpliwości. Nie mogą też przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty, że wielość prowadzonych wobec skarżącego spraw oraz ich skomplikowany charakter spowodowały, że skarżący uchybił również terminowi do złożenia takiej prośby. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a., zobowiązane są przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej do ich rozpoznawania wyłącznie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zakresie swej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym, ani organy administracji publicznej, ani kontrolujące ich działalność sądy administracyjne, nie mogą rozstrzygać o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o inne zasady, np. słuszności, celowości czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Stąd wszelkie argumenty autora skargi kasacyjnej odnośnie braku orientacji skarżącego w zawiłościach procedury administracyjnej nie mogą doprowadzić do uznania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji za wadliwy. Są to bowiem argumenty nie odnoszące się do legalności działania organów administracji publicznej, co jak wskazano wyżej stanowi standard kontroli działania organów administracji publicznej. Zatem za bezzasadne należy uznać zarzuty dokonania dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to naruszenie art. 7 i art. 77 w związku art. 80 k.p.a. Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że ocena dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Ocena dowodów to przede wszystkim ocena ich wiarygodności i przydatności dla dokonania ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że powoływanie się na nieznajomość prawa, w tym również w zakresie sposobu obliczania terminów, nie stanowi podstaw do uwzględnienia wniosków o przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r. I OSK 473/13, oraz wyrok NSA z 24 października 2014 r. I OSK 2043/13). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a,. orzekł jak w sentencji.