III OSK 1004/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 202/18 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 202/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na skutek skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (skarżący) na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] i z dnia [...] marca 2018 r. nr. [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt II). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 173 oraz 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: - prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię: a) art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, tj. przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił wystarczająco przesłanek do niezastosowania przedmiotowego przepisu jako wyłączającego obowiązek ponoszenia opłaty, podczas gdy organ odniósł się do pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego opłata została naliczona i które wskazuje cel poboru wody niezwiązany z celami rolniczymi ani leśnymi na potrzeby nawadniania gruntów i upraw bądź na potrzeby chowu i hodowli ryb; b) art. 271 ust. 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie uzasadnił prawidłowo naliczenia opłaty, podczas gdy z zaskarżonych przez przeciwnika skargi decyzji o naliczeniu opłaty wynika sposób naliczenia opłaty oraz jej podstawy zarówno faktyczne jak i prawne; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, iż organ nie wyjaśnił istoty sprawy, podczas gdy decyzja będąca podstawą zaskarżenia została wydana w oparciu o pozwolenie wodnoprawne i tylko w takim zakresie organ wydawał decyzję co do istoty sprawy nie wykraczając poza funkcję określone w pozwoleniu wodnoprawnym, tłumacząc przy tym podstawy naliczenia opłaty. W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor podniósł, iż w niniejszej sprawie treść pozwolenia wodnoprawnego nr [...] nie określała celu stypizowanego art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, co uzasadniało jego niezastosowanie i odniesienie się do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu w wyniku reklamacji wystarczająco wyjaśnił on istotę sprawy oraz uzasadnił podstawę naliczenia opłaty na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego poprzez obliczenie opłaty stałej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która ma być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, z poszanowaniem art. 7, 8 oraz 77 k.p.a., co wyklucza w ocenie organu podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dyrektor wskazał również, iż nie mógł wydając decyzję wyjść poza zakres objęty pozwoleniem wodnoprawnym, co zakreśliło ramy określenia celu poboru wody i wypełniło dyspozycję art. 298 pkt 1 Prawa wodnego w zw. z art. 35 Prawa wodnego powodując legalność naliczonej opłaty za możliwość skorzystania z usługi. Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z [...] października 2021 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z [...] października 2021 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego były już sprawy z zakresu określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, zaś skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd w nich wyrażony (por. np. wyroki NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 737/21, III OSK 738/21, III OSK 739/21). W pierwszej kolejności oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie wyjaśnił on istoty sprawy, podczas gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, wskazać należy, iż nie mógł on okazać się uzasadniony. Organ wskazał również, że wydawał decyzję co do istoty sprawy nie wykraczając poza funkcje określone w pozwoleniu wodnoprawnym tłumacząc przy tym podstawy naliczenia opłaty. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. Jak zasadnie natomiast zwrócił uwagę Sąd I instancji zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych wyżej wymagań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji organ pominął istotną kwestię i odstąpił od wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę oraz nie wskazał braku podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty. W tych okolicznościach trafne są spostrzeżenia zmierzające do wykazania, iż w istocie w sprawie nie uzasadniono należycie zastosowania art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organ wydając decyzję nie powinien ograniczać się do wydawania jej w oparciu o brzmienie jedynie samego rozstrzygnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Nie można bowiem przyjąć, że decyzja, która nie zawiera pełnego i rzetelnego merytorycznego odniesienia do podnoszonej przez skarżącego kwestii zwolnienia go z opłaty z uwagi na pobór wód do celów wskazanych w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, spełnia wymagania narzucone treścią art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie jako trafne należało również ocenić spostrzeżenie Sądu I instancji, iż odniesienie się do stanowiska strony, zostały zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszenie w niej kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinny zawierać się w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd zwrócił również uwagę na szereg innych uchybień organu: brak wyjaśnienia pojęcia "maksymalna wielkość zsumowana", nieprawidłowe przytoczenie, jako podstawy prawnej obliczeń, niewyjaśnienie kwestii czy pobór wody określony w punkcie 1 podpunkcie 1 pozwolenia z [...] lutego 2011 r. nr [...] pozwolenia wodnoprawnego służy jedynie do jednorazowego napełnienia zbiornika i czy miał miejsce przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. - jeśli tak, to czy, i jakie jest uzasadnienie prawne do obciążenia opłatą stałą w 2018 r. za usługę wodną, która została dokonana wcześniej i miała ewentualnie jedynie jednorazowy charakter oraz niewyjaśnienie podstaw prawidłowości obliczenia opłaty stałej za okres od marca do kwietnia każdego roku w sytuacji, gdy jej naliczenie za te 61 dni obejmuje, jak wynika z wyliczenia organu zarówno pobór wód w celu napełnienia zbiorników retencyjnych jak i podtrzymanie w nich w tym samym czasie zalewu. Niewątpliwie podniesione wyżej kwestie zasadnie zostały zakwalifikowane jako uchybienia, które skutkować musiały uznaniem zaskarżonej decyzji za niespełniającą wymaganiom zakreślonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 270 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 271 ust. 3 Prawa wodnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto i nie uszczegółowiono tych zarzutów. Wyjaśnienia wymaga, iż - jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, ważne jest, by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę, czego w ocenianej w ramach niniejszego postępowania decyzji zabrakło, podobnie jak i oceny podnoszonej przez skarżącego kwestii wyręczanie przez niego czy wspomagania organów administracji w ochronie przed skutkami suszy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2022 r., III OSK 961/21). Zauważyć należy, iż zagadnieniu ewentualnego zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego organ poświęcił w zaskarżonej decyzji jedno zdanie, które to zdanie stanowiło przytoczenie treści tego przepisu. Ponadto rozpoznając tę sprawę przede wszystkim organ powinien zwrócić uwagę na treść pozwolenia wodnoprawnego oraz art. 268 i art. 269 Prawa wodnego jako przepisy określające katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłaty. Interpretacja tych przepisów w połączeniu z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, a w szczególności z ust. 3 pkt 2 tego artykułu powinna stanowić podstawę do ustalenia takiej usługi wodnej jak retencjonowanie wód powierzchniowych i dopuszczalności określania opłat za to retencjonowanie (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3752/19; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2212/21; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3529/19). W konsekwencji zaś jako nietrafny należało ocenić zarówno zarzut dotyczący naruszenia art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną zawierająca wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, została wniesiona po upływie czternastodniowego terminu, o którym stanowi 179 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.