III OSK 961/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 228/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 228/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opola na skutek skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictw [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 (winno być art. 174 pkt 1 i 2) p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię: a) art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2018 r. Prawo wodne, tj. przyjęcie iż skarżący nie wyjaśnił wystarczająco przesłanek do niezastosowania przedmiotowego przepisu jako wyłączającego obowiązek ponoszenia opłaty, podczas gdy skarżący odniósł się do pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego oplata została naliczona i które wskazuje cel poboru wody niezwiązany z celami rolniczymi ani leśnymi na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, bądź na potrzeby chowu i hodowli ryb; b) art. 271 ust. 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie uzasadnił prawidłowo naliczenia opłaty, podczas gdy z zaskarżonych przez przeciwnika skargi decyzji o naliczeniu opłaty wynika sposób naliczenia opłaty oraz jej podstawy zarówno faktyczne jak i prawne; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, iż skarżący nie wyjaśnił istoty sprawy, podczas gdy decyzja będąca podstawą zaskarżenia została wydana w oparciu o pozwolenie wodnoprawne i tylko w takim zakresie skarżący wydawał decyzję co do istoty sprawy nie wykraczając poza funkcje określone w pozwoleniu wodnoprawnym, tłumacząc przy tym podstawy naliczenia opłaty. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości praz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w orzecznictwie wskazuje się, że potrzeby nawadniania gruntów leśnych lub potrzeby związane z chowem i hodowlą ryb, które nie zostały wymienione w treści pozwolenia wodnoprawnego, nie korzystają ze zwolnienia przedmiotowego. Retencjonowanie wód gruntowych i powierzchniowych, zasilanie zasobów wód podziemnych, spowalnianie odpływu wód deszczowych nie stanowią bowiem egzemplifikacji celów, o których mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, a więc celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Możliwość stwierdzenia, że usługa wodna polegająca na poborze wód powierzchniowych jest realizowana na potrzeby nawadniania gruntów i upraw rolnych lub leśnych jest warunkowana wyraźnym określeniem w treści odpowiedniego pozwolenia, że pobór ten następuje w celu nawadniania konkretnie oznaczonych i obszarowo określonych gruntów i upraw rolnych lub leśnych. Nie jest uzasadnione domniemywanie tak określonego celu (wyrok WSA w Rzeszowie z 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 616/18). Dalej organ wyjaśnił, że treść pozwolenia wodnoprawnego starosty nie określała celu stypizowanego w art. 270 ust. Prawa wodnego, co uzasadniało jego niezastosowanie i odniesienie się do pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w wyniku reklamacji skarżącego wystarczająco wyjaśnił on istotę sprawy oraz uzasadnił podstawę naliczenia opłaty na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego poprzez obliczenie opłaty stałej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która ma być pobrana na podstawie pozwolenia wodno prawnego, z poszanowaniem art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił brak formalny skargi kasacyjnej poprzez wskazanie, iż żąda rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie wyjaśnił on istoty sprawy, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, wskazać należy, iż nie mógł on okazać się uzasadniony. Organ wskazał również, że wydawał decyzję co do istoty sprawy nie wykraczając poza funkcje określone w pozwoleniu wodnoprawnym tłumacząc przy tym podstawy naliczenia opłaty. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. Jak zasadnie natomiast zwrócił uwagę Sąd I instancji zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych wyżej wymagań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji organ pominął istotną kwestię i odstąpił od wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę oraz nie wskazał braku podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż nie uzasadniono należycie zastosowania art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, wskazując, iż okoliczności te nadają decyzji charakter rozstrzygnięcia przedwczesnego i dowolnego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organ wydając decyzję nie powinien ograniczać się do wydawania jej w oparciu o brzmienie jedynie samego rozstrzygnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Nie można bowiem przyjąć, że decyzja, która nie zawiera pełnego i rzetelnego merytorycznego odniesienia do podnoszonej przez skarżącego kwestii zwolnienia go z opłaty z uwagi na pobór wód do celów wskazanych w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego (zarzut podnoszony w reklamacji), spełnia wymagania narzucone treścią art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd zwrócił również uwagę na szereg innych uchybień organu: brak odniesienia się do kwestii wyręczania przez skarżącego czy wspomagania organów administracji w ochronie przed skutkami suszy, brak wyjaśnień w zakresie zwiększenia pierwotnie wskazanej w informacji opłaty stałej. Niewątpliwie podniesione wyżej kwestie zasadnie zostały zakwalifikowane jako uchybienia, które skutkować musiały uznaniem zaskarżonej decyzji za niespełniającą wymaganiom zakreślonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 270 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 271 ust. 3 Prawa wodnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto i nie uszczegółowiono tych zarzutów. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach tych zarzutów, podjęto próbę zwalczania ustaleń faktycznych w sprawie, nie zaś jak wskazano w treści zarzutu niewłaściwą wykładnię tych przepisów. Niewątpliwie przyjęty przez WSA stan faktyczny, nie został przez skarżący kasacyjnie organ skutecznie zakwestionowany. Tym samym w taki sposób wywiedzione podstawy kasacyjne, są zatem wadliwe. Za utrwalony należy bowiem uznać pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji (por. np. wyroki NSA z: 9 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2570/21, 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 69/19; 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04). W konsekwencji w sytuacji, w której skarżący kasacyjnie usiłuje zwalczać ustalenia faktyczne zarzutem naruszenia prawa materialnego zabieg ten nie mógł odnieść pożądanych skutków. Przypomnienia również wymaga, iż uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać trzeba, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Jednocześnie należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania i stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zacytowane na wstępie uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej organu nie spełniają wyżej opisanych wymagań. Dodatkowo powtórzyć za Sądem I instancji trzeba, iż z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, ważne jest, by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę, czego w ocenianej w ramach niniejszego postępowania decyzji zabrakło. Trafne są spostrzeżenia Sądu I instancji, iż zagadnieniu ewentualnego zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego organ poświęcił jedno zdanie, które to zdanie stanowiło przytoczenie treści tego przepisu. W konsekwencji zaś jako nietrafny należało ocenić zarówno zarzut dotyczący naruszenia art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.