I SA/Wa 1043/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku K. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez gminę [...] niezabudowanej nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art.18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...], w punkcie 1 stwierdził: nabycie przez gminę [...] niezabudowanej nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], pow. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W punkcie 2 decyzji wskazał natomiast, że ww. działka położona jest na obszarze pasa ochronnego i podlega dyspozycji przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.), a Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] jako terenowy organ administracji morskiej ma prawa i obowiązki polegające na realizacji zadań wynikających ze stosownych uregulowań prawnych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w całości, ewentualnie w części dotyczącej działki nr [...] (wyodrębnionej w wyniku kolejnych podziałów z działki nr [...]), zarzucając jej rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63 poz. 494 ze zm.) poprzez stwierdzenie nabycia przez gminę własności ww. nieruchomości, mimo że grunty o przeznaczeniu leśnym wyłączone były z komunalizacji; a także naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), choć ta ostatnia zakazuje wprost jakichkolwiek przekształceń własnościowych wskazanej kategorii nieruchomości. Wnioskował jednocześnie o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Uzasadniając swój interes prawny w sprawie, wnioskodawca powoływał się na przynależny mu tytuł własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]), przylegającej do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją komunalizacyjną. W związku z czym podnosił, że zmiana sposobu użytkowania sąsiadującej działki, a w szczególności naruszenia faktycznego jej przeznaczenia, stanowi o jego interesie prawnym. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] listopada 2017 r., utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w całości względnie w zakresie dotyczącym działki nr [...], z uwagi na to, że inicjatorowi postępowania nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie odmówił wstrzymanie tej decyzji, na podstawie art. 159 k.p.a. Odwołując się do poglądów orzecznictwa Minister wywodził, że stroną postępowania komunlizacyjnego co do zasady są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku komunalizacji stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty natomiast mogą brać w nim udział po wykazaniu, że mienie to na dzień [...] maja 1990 r. stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji. Podkreślał jednocześnie, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji jako użytkownik, najemca, użytkownik wieczysty lub też bez tytułu prawnego, gdyż komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wnioskodawca nie wykazał natomiast by decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. naruszała jego prawa rzeczowe do mienia stanowiącego działkę nr [...] względnie jej części. Zarówno bowiem na dzień [...] maja 1990 r., jak też w dacie podejmowania decyzji komunalizacyjnej oraz w dacie składania wniosku o stwierdzenie jej nieważności nie legitymował się do niej tytułem prawnorzeczowym. Z samego zaś faktu, że jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, sprzeciwia się przyszłym planom inwestycyjnym gminy Dziwnów na skomunalizowanej nieruchomości, nie wynika prawo do skutecznego zainicjowania wobec ww. decyzji postępowania nieważnościowego. Jest to bowiem interes faktyczny, a nie prawny. Odnosząc się z kolei do podnoszonej na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy argumentacji, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z urzędu, Minister podkreślał, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenie w pierwszej kolejności obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia, do ustalenia czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) wniosek taki kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. W przypadku natomiast stwierdzenie, że osoba wnioskująca nie jest stroną, organ administracji publicznej winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji K. F.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez błędne przyjęcie, że podmiotami postępowania komunalizacyjnego, a w konsekwencji i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej może być wyłącznie Skarb Państwa oraz gmina, w sytuacji gdy z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że krąg pozostałych stron postępowania winien być ustalony w oparciu o ogólne reguły wyznaczone art. 28 k.p.a., tj. w oparciu o interes prawny podmiotu; a także poprzez błędne uznanie, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a to na skutek: a)błędnego uznania, że interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być ustalony wyłącznie poprzez wykazanie istnienia tytułu prawnorzeczowego do objętej tą decyzją nieruchomości i to w dacie [...] maja 1990 r., w sytuacji gdy: takie ograniczenie w pojmowaniu interesu prawnego nie wynika z przepisów prawnych, w tym w szczególności przepisów k.p.a. lub ustawy z 10 maja 1990 r., b) pominięcia, że interes prawny - zgodnie z art. 28 k.p.a.- łączy się nie tylko z interesem prawnym, ale i obowiązkiem strony żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego, które to mogą być związane z istnieniem interesu społecznego; c)błędnego uznania, że zmiany właścicielskie oraz zmiana przeznaczenie nieruchomości gruntowej (tu nieruchomości komunalizowanej), nie wpływa na prawa oraz obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiadujących (w niniejszej sprawie skarżącego) oraz faktyczną możliwość korzystania z tychże nieruchomości, które to okoliczności mają podstawowe znaczenie dla oceny i uznania interesu prawnego skarżącego. Zarzucał nadto postanowieniu naruszenie art. art.: 6,7,8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 oraz 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia (w tym także z urzędu) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego już na tym etapie postępowania (w tym materiału dowodowego złożonego przez skarżącego) wynika, że: a)za stwierdzeniem nieważności decyzji wprost i jednoznacznie przemawia interes społeczny, a to w szczególności z uwagi na fakt, że przedmiotem tej decyzji są nieruchomości objęte lasami, a zatem mienie posiadające wymiar dobra ogólnonarodowego, podlegającego szczególnemu reżimowi prawnemu (która to okoliczność ma także znaczenie dla ustalenia pojęcia indywidualnego interesu prawnego skarżącego), b) decyzja komunalizacyjna w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 1 oraz 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, a nadto art. 2 ustawy o zasobach naturalnych; co wykazane zostało we wniosku o stwierdzenie jej nieważności W dalszej zaś kolejności zarzucił postanowieniu naruszenie art. art.: 6, 7, 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.78 § 1 w zw. z § 2 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postepowania dowodowego, w tym w szczególności dowodów wskazywanych przez skarżącego: z akt sprawy [...], z oględzin nieruchomości, z opinii biegłego geodety oraz z przesłuchania skarżącego. Te wnioski natomiast zmierzały do wykazania jego interesu prawnego w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2017 r., a także zobowiązanie organu nadzoru do wszczęcia i dalszego prowadzenia postępowania z jego wniosku i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego – jak trafnie wskazywał organ -należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy jednak odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., mającą charakter deklaratoryjny, było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem [...] maja 1990 r. na rzecz gminy [...] stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa położonej na terenie tej gminy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (z której w późniejszym czasie wyodrębniono m.in. działkę nr [...]) , stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający jej własność. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części dotyczącej działki nr [...], musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Takim zaś tytułem - jak prawidłowo ustaliły organy i co jest okolicznością niesporną - skarżący się nie legitymował i nie legitymuje. Jest bowiem jedynie właścicielem nieruchomości sąsiadującej ze skomunalizowaną nieruchomością, oznaczonej jako działka nr [...] (objętej KW nr [...]). Skoro zaś, kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy nie przysługiwał im do skomunalizowanej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody się on bez wątpienie nie legitymuje. W takich okolicznościach faktycznych bowiem nawet stwierdzenie nieważności tej decyzji, a następczo odmowa komunalizacji przedmiotowej nieruchomości (bądź jej części oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]), nie wpłynęła by na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie przysługujących mu do tej konkretnej nieruchomości praw. Tych wszak nigdy nie posiadał. Jak wynika z akt sprawy, starał się on jedynie bezskutecznie o jej nabycie w roku 2012 (vide pismo Starosty Powiatu w [...] z [...] czerwca 2012 r. - k. 2). To natomiast, że podejmowane na skomunalizowanej nieruchomości działania inwestycyjne gminy mogą oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym na stanowiącą jego własność działkę nr [...] może być rozpatrywane wyłącznie w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego. Ten zaś nie kreuje legitymacji do bycia stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia z [...] listopada 2017 r., utrzymanego w mocy postanowieniem z [...] marca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania, zważywszy na oczywisty brak interesu prawnego skarżących w sprawie dotyczącej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, znajduje oparcie w treści normatywnej art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Podniesiony zaś w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., uznać należy za chybiony. Stwierdzenie oczywistego braku legitymacji podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania nadzorczego - wynikającego z nieprzysługiwania mu na datę komunalizacji tytułu prawnego do nieruchomości, w przedmiocie której rozstrzygał ostateczną decyzją Wojewoda [...] - czyniło zbędnym prowadzenie dalszych czynności dowodowych w sprawie. W tym również tych wnioskowanych przez inicjatora postępowania. W żaden sposób nie mogły bowiem one doprowadzić do odmiennych konkluzji, co do przynależnego wnioskodawcy tytułu prawnego do ww. nieruchomości, niż te które poczynił Minister. Tych zresztą skarżący nie kwestionuje. Stąd także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, którego to naruszenia skarżący upatruje w braku przeprowadzenia wnioskowanych przezeń dowodów, nie mogły okazać się zasadne. Nie można także zgodzić się z zarzutem, że podejmując postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ centralny naruszył przepisy art., 6 7, 8 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a., a to wobec niewszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego i nieprzeprowadzenia w jego ramach kontroli legalności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, mimo że jest ona - zdaniem skarżącego - obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Umyka bowiem jego uwadze, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie art. 61a § 1 k.p.a., rozstrzygana jest wyłącznie kwestia procesowa, dotycząca tego czy określony podmiot może skutecznie zażądać uruchomienia w określonym przedmiocie postępowania administracyjnego. Rozstrzygając tę kwestię w sposób negatywny, organ nie ma więc obowiązku weryfikacji merytorycznych aspektów samej sprawy administracyjnej, w której podanie wniesione zostało przez podmiot ku temu nieuprawniony. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.