VII SA/Wa 2836/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi T.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 2836/17 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia z [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257) po rozpatrzeniu wniosku T. i A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] z dnia [...] października 1990r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i mieszkalnego w [...] przy ul. [...], nr ewid. działki [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 czerwca 2017 r. wpłynął wniosek T. i A. W. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego przy ul. [...] w [...] na działce [...], wydanej dla M. P., przez Burmistrza Miasta - Gminy [...] dnia [...] października 1990 r. W treści wniosku skarżący podali, iż domagają się stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż została zatwierdzona bez projektu technicznego budynku gospodarczego, decyzja o zagospodarowaniu terenu z [...].01.1995 r. nr [...], została wydana częściowo dla budynku gospodarczego już wybudowanego na podstawie decyzji z dnia [...].10.1990 r. [...].  Ponadto, że decyzja zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego i gospodarczego została wydana dla matki inwestorki Z. W., natomiast decyzja z dnia [...] października 1990r. została wydana dla M. P. Po analizie dokumentów, organ wojewódzki stwierdził, że stosownie do art. 61 a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, tj. wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W tym kontekście wskazał, że tożsame postępowanie z wniosku małżonków W. było już przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i mieszkalnego w [...] przy ul. [...], nr ewid. działki [...], której stwierdzenia nieważności odmówił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2000r. Nr [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2000r. decyzję tę utrzymał w mocy. Nadto skargę na ww. decyzję GINB, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2760/00. W dniu 4 sierpnia 2011r., do Wojewody [...] wpłynął kolejny wniosek T. i A. W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] z dnia [...] października 1990r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2012r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. VII SA/Wa 1911/12 oddalił skargę małżonków W. na powyższe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przesłanką wydania obecnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest przeszkoda przedmiotowa. W złożonym do organu wniosku zostało zawarte żądanie, którego rozpoznanie wobec tożsamości spraw naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Żądanie było już przedmiotem rozważań i zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną. Tożsamość podmiotów, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony, dotyczący wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazuje na tożsamość spraw. Sprawa administracyjna została już załatwiona ostatecznie i nie może być ponownie przedmiotem postępowania. Naruszenie tej reguły pociąga za sobą sankcję nieważności. Stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2000r., utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] listopada 2000 r., na którą skargę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia T. W. i A. W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 1990r., była już przedmiotem weryfikacji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. z wniosku T. i A. W. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2000 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2000 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2760/00, oddalił skargę T. W. i A. W. na ww. decyzję GINB z [...] listopada 2000 r. Okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną (wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2014 r., znak: II SA/Kr 208/14). Skoro decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 1990 r., której wzruszenia ponownie domagają się T. i A. W., była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a., przeprowadzenie kolejnego postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, gdyż byłoby ono obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Twierdzenie, że obecny wniosek skarżących dotyczy wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę innych niż podnoszone w toku postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją GINB z [...] listopada 2000 r., nie może mieć znaczenia prawnego, gdyż organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. bada z urzędu wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (a nie tylko wskazywane przez strony), czemu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2000 r. Natomiast jeżeli "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję", to jest to przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). T. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 16 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Domagała się uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeanalizował akt sprawy. Nie wyjaśnił stanu faktycznego w świetle dokumentów tj: decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z dnia [...].10.1990 r. wydanego dla M. P. i decyzji zagospodarowania terenu wydanej dla Z. W. będącej podstawą do ww. decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego. Zdaniem skarżącej uzasadnienie postanowienia zostało oparte na ogólnikach organ stwierdził, że zbadał wszystkie nieprawidłowości z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego mógł "oddalić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" tylko w takim zakresie w jakim sprawę rozpatrzył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27.09.2002 r., sygn. akt SA 2760/00 (uchwala NSA z 7.12.2009 r., sygn. I OPS 6/09). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27.09.2002 r., oddalił skargę gdzie kwestionowanie było wybudowanie budynku mieszkalnego z rażącym naruszeniem § 12 punkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki - polegające na nie zachowaniu wymaganej odległości 4m dla budynku z otworami okiennymi od granicy ich działki, braku zachowania 8 m między istniejącymi, a nowo wybudowanymi budynkami. Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...].08.2000r. nr [...] , ani GINB w [...] w decyzji z [...].11.2000r. nie ujawnili wszystkich dowodów to jest, że: - decyzja dotycząca zagospodarowania terenu, została wydana dla budynku mieszkalnego o wysokości 21m, wyższego od istniejących na sąsiedniej działce, - decyzja dotycząca zagospodarowania powinna obejmować warunki zabudowy istniejące na sąsiednich działkach i sposób oddziaływania na nie, - decyzja dotycząca zagospodarowania terenu straciła ważność z mocy prawa, a Z. W. nie przekazała swoich praw w ciągu roku od dnia jej wydania na rzecz M. P., - nie zostało ujawnione, że dla Z. W. geodeta wytyczył fundamenty budynku mieszkalnego przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę ( samowola budowlana). Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 19 października 2016 r., sygn. II OSK 16/15. Nie było w tej sprawie przeszkód prawnych by wniosek został rozpatrzony w sposób merytoryczny, na podstawie dowodów które nie były przedmiotem poprzedniej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie uruchamia jeszcze postępowania w tym trybie. Konieczne jest zbadanie, czy wniosek taki może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny, czy został on złożony przez stronę postępowania i czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że zasadnicze znaczenie w tej materii miało, iż kwestionowana przez skarżącą decyzja była już poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym i kontrola ta nie wykazała, aby decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta była jakąkolwiek wadą. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie przyjął, że przeprowadzone wcześniej postępowanie nadzwyczajne, którego prawidłowość została następnie potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2002 r., sygn. IV SA 2760/00, stanowiło przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie istniały okoliczności, które znalazły się poza zakresem kontroli sądowej (a mogłyby mieć znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji). W tym też zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można było przyjąć, że podniesione przez skarżącą po raz kolejny we wniosku o stwierdzenie nieważności (rzekomo nowe) okoliczności, uzasadniały wszczęcie wnioskowanego przez nią postępowania. Należy przy tym dodać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd badając decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia budowlanego, rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny niezależnie od treści skargi, mógł uznać, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. W takim też szerokim zakresie WSA w Warszawie, badał legalność decyzji kwestionowanej i uznał, że jest ona zgodna z prawem. Wyrok, wobec jego uprawomocnienia się, stanowił w niniejszej sprawie przeszkodę dla organu administracji do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, wniesione żądanie wkraczało w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Organ administracji publicznej nie może dokonywać innych ocen, od tych dokonanych już prawomocnie w sprawie przez sąd administracyjny, stoi temu bowiem na przeszkodzie brzmienie art. 170 p.p.s.a. W tych warunkach, zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., należało uznać za zgodne z prawem. Wskazać też należy, iż art. 16 Kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym - podlegają domniemaniu legalności. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej, pełni art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem, wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Ocena ta odbywa się pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, wyznacza tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony. Kluczową w kontrolowanej sprawie pozostawała kwestia, czy sprawa wywołana obecnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r., jest tożsama z wcześniejszą sprawą o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, zakończoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000r., dodatkowo skontrolowaną przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2002 r., sygn. IV SA 2760/00. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie występują elementy podmiotowe i przedmiotowe, świadczące o tożsamości sprawy. W obu sprawach występowały te same strony. W zakresie tożsamości przedmiotowej w obu wypadkach, skarżąca zarzucała występowanie okoliczności, które uniemożliwiały ówcześnie udzielenie pozwolenia na budowę. Podstawa wniosków o stwierdzenie nieważności była ta sama tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prawidłowo zatem zastosowany został art. 61a K.p.a. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżone postanowienie uznał za prawidłowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.