II SA/Bk 333/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Miasta B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") określił Prezydentowi Miasta B. (dalej: "Prezydent") opłatę stałą w wysokości 1.024 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W informacji rocznej z dnia 28 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej: "P.w."), ustalił Prezydentowi opłatę stałą w wysokości 1.204 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że opłata dotyczy pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] wydanego przez Starostę B., które jest ważne do dnia 16 marca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że opłatę obliczył zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. Z 2017 r. poz. 2502, dalej: "rozporządzenie"), a więc jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,5 zł, czasu wyrażonego w dniach – wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, wynoszący 2631/8 m3/h – wyloty W1A i W1/B oraz 1407,1 m3/h – wylot W2. Reklamację od powyższej informacji złożył Prezydent w zakresie naliczonej opłaty stałej, w odniesieniu do czasu odprowadzania wód do wód oraz wielkości naliczonej opłaty stałej. Wskazał, że naliczona opłata dotyczy wylotu kanalizacji deszczowej, który nie został jeszcze zrealizowany, a w związku z trwającym procesem inwestycyjnym, nie ma możliwości wskazania jednoznacznego terminu zakończenia inwestycji. Ponadto wskazał, że wielkość opłaty jest niewłaściwa bowiem zawiera błąd rachunkowy. Wobec nieuznania ww. reklamacji co do istoty, Dyrektor Zarządu Zlewni wydał w dniu [...] marca 2018 r. zaskarżoną decyzję nr [...], w której określił Prezydentowi, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., opłatę stałą w wysokości 1.024 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uznał reklamację za zasadną jedynie w części wskazującej na błąd rachunkowy oraz wskazał, że przedmiotowa decyzja została skorygowana w zakresie wysokości czterech rat kwartalnych, które należy uiścić zgodnie z zawartym w uzasadnieniu decyzji harmonogramem. W odniesieniu do pozostałego zakresu, organ wskazał, że przedstawiona w reklamacji argumentacja nie ma wpływu na naliczenie opłaty za usługę wodną, bowiem podstawą naliczenia opłaty jest obowiązujące pozwolenie wodnoprawne. Organ wskazał, że zarówno w uprzedniej, jak i obecnie obowiązującej ustawie, przewidziana została zasada udzielania pozwoleń wodnoprawnych na czas oznaczony, przy czym określona została jedynie górna granica jego obowiązywania. Brak jest natomiast zapisów dotyczących terminu, od którego jest dopuszczalna emisja ścieków, czy też wskazujących, że wydanie pozwolenia z okresem obowiązywania późniejszym niż data wydania decyzji, jest niezgodne z prawem. W związku z tym, że oznaczenie czasu obowiązywania pozwoleń ma na celu zapewnienie zakładowi poczucia stabilności w prowadzeniu działalności i planowaniu przedsięwzięć na przyszłość, organy wydają decyzje z przyszłą datą - mocą obowiązywania. Co do zasady jednak organ wskazał, że wniosek o wydanie takiego pozwolenia i samo jego wydanie na korzystanie ze środowiska w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, winno zostać udzielone w momencie faktycznego rozpoczęcia tego korzystania, co zostało obecnie uregulowane w art. 400 ust. 4 P.w. Organ podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne jest aktem konstytutywnym, który wywołuje skutki prawne w momencie jego wydania albo uprawomocnienia się i nie działa wstecz. Oznacza to, że jak długo pozwolenie wodnoprawne pozostaje w obrocie prawnym, obowiązuje ono zarówno w kwestii uprawnień, jak i obowiązków, z tym, że jakkolwiek z uprawnień można nie korzystać, to do wykonywania obowiązków nałożonych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz wynikających z ustawy P.w., zakład jest zobligowany. W związku zaś z faktem, że Prezydent korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w ilości 2631,8 m3/h (W1A i W1B) oraz 1407,1 m3/h (W2), to na mocy art. 298 pkt 1 P.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Skargę od ww. decyzji wniósł do tut. sądu administracyjnego Prezydent Miasta B. jako przedstawiciel Miasta B., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: – naruszenie art. 271 ust. 1 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez przyjęcie niewłaściwej wielkości w odniesieniu do czasu odprowadzania wód wyrażonego w dniach – dotyczy inwestycji w trakcie realizacji; – naruszenie art. 14 ust. 2 P.w. w zw. z art. 7, 7a, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o stanie sprawy, uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, lub stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał zaś, że w terminie naliczenia opłaty nie miało miejsce odprowadzanie wód opadowych do wód z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja jest w trakcie realizacji. W ocenie skarżącego wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód do cieku wodnego nie jest równoznaczne z rzeczywistym odprowadzaniem wód. Opłata za usługi wodne dotyczy zaś faktycznie zrealizowanych usług, bowiem art. 271 ust. 4 P.w. nakazuje naliczanie opłat za każdy dzień zrzutu wód. Ustawodawca nie określił natomiast od którego dnia powinno się naliczać opłatę – czy od dnia podpisania protokołu odbioru, czy od dnia oddania inwestycji do użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując uprzednio podniesioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Podstawą prawną wymierzenia skarżącemu Miastu opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód był przepis art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a", a podstawą obliczenia wysokości tej opłaty przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że Wody Polskie ustalają wysokość opłaty stałej za "odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast". W drugim z wymienionych przepisów ustawodawca wskazał w jaki sposób oblicza się "wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych" (jako "iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód."). Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Bk 329/18, zgodnie z którym opłatę stałą należy pobierać wyłącznie w przypadku faktycznego realizowania usługi wodnej, nie zaś za samą możliwość realizowania tej usługi wynikającą z zapisów pozwolenia wodnoprawnego (wyrok w sprawie II SA/Bk 329/18 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Świadczy o tym użycie w treści przywołanych przepisów zwrotu "za odprowadzanie". Zapis ten powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzanie lub odprowadzanie wód roztopowych lub opadowych do wód rodzi obowiązek ponoszenia opłaty stałej. W rozpoznawanej sprawie w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] marca 2014 r., na które powołał się organ, znajduje się rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na "odprowadzaniu ścieków opadowych projektowanymi wylotami do rzeki B.". Skoro kanały deszczowe mające być wykonanymi na podstawie tego pozwolenia określone w nim zostały jako projektowane, to organ właściwy w sprawie określenia opłaty stałej – przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie – powinien był sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i czy faktycznie za jego pomocą realizowana jest usługa wodna, ewentualnie rozważyć - jeśli urządzenia nie wykonano – czy istnieje podstawa do określenia opłaty stałej. Tym bardziej wymagało to rozważenia, że skarżące Miasto w złożonej reklamacji kwestionowało faktyczne realizowanie usługi wskazując na trwający proces inwestycyjny i brak możliwości jednoznacznego wskazania daty zakończenia inwestycji. Zdaniem Sądu, a wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód. Pozwolenie wodnoprawne obejmuje korzystanie z dopiero projektowanych kanałów deszczowych. W treści pozwolenia fakt istnienia kanałów jest określony jako przyszły, zaś skarżące Miasto wyraźnie wskazywało, że inwestycji nie zrealizowano, a usługa wodna nie jest faktycznie wykonywana. Dodatkowo na rozprawie złożyło wykaz pozwoleń wodnoprawnych z informacją, które pozwolenie jest realizowane (k. 27). Wynika z niego, że pozwolenie, na podstawie którego określono skarżącemu Miastu opłatę stałą w sprawie niniejszej, nie zostało nawet przewidziane w budżecie. A zatem, skoro w ocenie Sądu opłatę stałą można określić za usługę wykonywaną, na co wskazują użyte w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji zwroty "za odprowadzanie", a to odprowadzanie nie ma miejsca – określenie opłaty stałej nastąpiło z naruszeniem polegającym na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a" oraz ust. 4 pkt 1 P.w. Nie ulega wątpliwości, że miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem nierealizowanie usługi wodnej wyklucza możliwość określenia opłaty stałej, a w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty określono. Wynik wykładni gramatycznej zaprezentowanej przez Sąd w sprawie niniejszej znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. "a" P.w.) i służy niewątpliwie ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 P.w.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 P.w., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Stanowisko sformułowane w sprawie niniejszej jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyrokach w sprawach II SA/Sz 469/18 z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Sz 573/18 z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Ol 343/18 z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Gd 299/18 z dnia 18 lipca 2018 r., II SA/Gd 295/18 z dnia 25 lipca 2018 r., II SA/Gd 297/18 z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Bk 329/18 z dnia 23 sierpnia 2018 r., CBOSA). Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do oceny przez Sąd czy wyliczenie wysokości opłaty jest prawidłowe. Odnośnie zarzutu nieważności postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), to Sąd nie dostrzega podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z wyżej wskazanego powodu. Istotnie, zarówno pozwolenie wodnoprawne jak i informacja roczna zostały skierowane do prawidłowo określonego podmiotu zobowiązanego, tj. Miasta B. W zaskarżonej decyzji sporną opłatę stałą określono nie Miastu B. (jak powinno być prawidłowo) a Prezydentowi tego Miasta. Nie stanowi to jednak w tej konkretnej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że nieważność decyzji jest kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy takich przypadków wadliwości decyzji, gdy zawiera ona rozstrzygnięcie sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (tak np. w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 831/17, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotem wobec którego toczyło się postępowanie o ustalenie opłaty stałej było Miasto B. Reprezentuje je Prezydent Miasta B. Fakt skierowania decyzji do tegoż Prezydenta a nie do Miasta jest nieprawidłowością, jednakże nie rodzącą wątpliwości co do podmiotu ewentualnie zobowiązanego, czyli Miasta B. (w przypadku gdy istniałyby urządzenia wodne, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego i w przypadku realizowania usługi wodnej). Stąd też nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. W konsekwencji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Konsekwencją niniejszego wyroku będzie zastosowanie się przez organ do oceny prawnej sformułowanej przez Sąd (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oraz ponowne rozpoznanie reklamacji zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne z 2017 r. (art. 273 ust. 5 P.w.), przy zastosowaniu tego przepisu w sposób uwzględniający brak podstaw do określenia opłaty stałej za nierealizowaną usługę wodną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd stwierdził, że w punkcie 2 wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Miasta (kwota wpisu – 100 zł). Rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe, bowiem ani w skardze, ani na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. wniosek o zasądzenie kosztów postępowania przez przedstawicieli strony skarżącej nie został zgłoszony. Z uwagi na brak możliwości skorygowania rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania z urzędu, skorygowanie to może nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie inicjatywy przez organ, tj. złożenie zażalenia na orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku, jeśli organ nie złoży skargi kasacyjnej od wyroku.