II SA/Bk 357/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Miasta B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W sprawie niniejszej zaskarżona została decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w sprawie określenia Prezydentowi Miasta B. opłaty stałej w wysokości 761 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W informacji rocznej z dnia 28 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B., na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), dalej: P.w., ustalił Miastu B. opłatę stałą w wysokości 761 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Organ wskazał na wydane Miastu pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], ważne do dnia [...] czerwca 2027 r. Opłatę obliczył na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w kwocie 2, 5 zł, czasu wyrażonego w dniach – 365 dni i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód określonej w ww. pozwoleniu wodnoprawnym wynoszącej 0,834 m3/s. Wskazał, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. Reklamację od powyższej informacji, na podstawie art. 273 ust. 1 i 2 P.w., złożył Prezydent Miasta B. kwestionując jej prawidłowość. Wskazał, że naliczona opłata dotyczy wylotu kanalizacji deszczowej, który nie został jeszcze zrealizowany, a w związku z trwającym procesem inwestycyjnym nie ma możliwości wskazania jednoznacznego terminu zakończenia inwestycji. O terminie oddania inwestycji do użytkowania zobowiązał się powiadomić. Także wskazał, że regulacje P.w. nie precyzują, którą wartość należy przyjąć do obliczenia opłaty stałej. Zdaniem Prezydenta, organ przyjął nieprawidłową wartość Qsmax-834 l/s, podczas gdy powinna być uwzględniona wartość Qhmax-1806 m3/h, co powodowałoby przyjęcie maksymalnej wartości wody odprowadzanej - 0,50167 m3/s. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., ustalił Prezydentowi Miasta B. opłatę stałą w wysokości 761 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r., uznając reklamację za niezasadną. Organ wyjaśnił, że podstawą naliczenia opłaty jest obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, wydane w czasie obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r., w której regulacjach nie wskazano na możliwość określenia daty początku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego późniejszej niż data jego wydania. Takie pozwolenia co prawda wydawano, ale wyłącznie jeśli wnioskodawca wykazał interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia z odroczonym terminem obowiązywania. Co do zasady jednak pozwolenie powinno zostać wydane na wniosek zbiegający się w czasie z momentem faktycznego rozpoczęcia korzystania z pozwolenia. Jak wskazał organ, kwestię tę w P.w. z 2017 r. uregulowano w art. 400 ust. 4 P.w., dopuszczając w nowej regulacji możliwość określenia innej daty obowiązywania pozwolenia niż data uzyskania przymiotu ostateczności. Natomiast podmiot uprawniony z tego pozwolenia, o ile może nie korzystać z przyznanych pozwoleniem uprawnień, to jest zobligowany do wykonywania wynikających z niego obowiązków. Dlatego też, zdaniem organu, podmiot dla którego ustalono opłatę w przedmiotowej sprawie mógł wystąpić o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z datą obowiązywania późniejszą, bądź wnieść o jego udzielenie w momencie rozpoczęcia faktycznego korzystania ze środowiska bądź w krótkim okresie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ, obowiązek uzyskania pozwoleń wodnoprawnych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dotyczy jedynie tych, które odnoszą się do wykonania urządzeń wodnych, bądź stosownie do przepisów P.w., ich rozbudowy, odbudowy, przebudowy, likwidacji, rozbiórki (art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w.). Odnośnie zarzutu błędnego wyliczenia opłaty stałej organ wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. jednym ze składowych opłaty stałej jest maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód, wyrażona w m3/s. Zdaniem organu, w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie wskazuje tej wielkości, należy przyjąć tę wielkość związaną z ilością odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s będzie stanowiła wartość maksymalną. Jak wskazał organ, stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest jej powiązanie z maksymalną presją na środowisko wodne. Będzie to wówczas powiązane z celem tej opłaty. Dlatego ustalono opłatę stałą przyjmując jedną z jej składowych – maksymalną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym jako 834 l/s, a więc po przeliczeniu 0,834 m3/s. Ustalając wielkość tej opłaty przyjęto za podstawę prawną przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). Skargę od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. złożyło do sądu administracyjnego Miasto B. Sformułowało zarzuty: - naruszenia przepisu art. 271 ust. 1 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez przyjęcie niewłaściwej wielkości w odniesieniu do czasu odprowadzania wód wyrażonego w dniach – bowiem opłata dotyczy inwestycji planowanej do realizacji; - naruszenia art. 14 ust. 2 P.w. w związku z art. 7, 7a, 8, 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o stanie sprawy i uniemożliwienie jej zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Wniesiono o uchylenie decyzji zaskarżonej, lub też o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: w terminie naliczenia opłaty nie miało miejsca odprowadzanie wód opadowych do wód, bowiem nie przystąpiono jeszcze do realizacji inwestycji (opracowano jedynie dokumentację projektową); pozwolenie wodnoprawne jest zgodą organu na korzystanie z wód, ale nie jest równoznaczne z rzeczywistym zrzutem tych wód, zaś opłata powinna być powiązana z faktycznym realizowaniem usługi wodnej (za każdy dzień zrzutu wód); ustawodawca nie określił dokładnie, od którego dnia powinno się naliczać opłaty, tj. od dnia podpisania protokołu odbioru czy od dnia oddania inwestycji do użytkowania. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano, że decyzja jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną tego postępowania, tj. do Prezydenta Miasta B. zamiast do Miasta B., któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ wskazał, że okoliczność innej daty wydania pozwolenia wodnoprawnego a innej rozpoczęcia korzystania z niego ma wpływ ma obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej, bowiem opłatę stałą ponosi się, w jego ocenie, w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Podstawą prawną wymierzenia skarżącemu Miastu opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód był przepis art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a", a podstawą obliczenia wysokości tej opłaty przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że Wody Polskie ustalają wysokość opłaty stałej za "odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast". W drugim z wymienionych przepisów ustawodawca wskazał w jaki sposób oblicza się "wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych" (jako "iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód."). Zdaniem sądu, podzielić należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Bk 329/18, zgodnie z którym opłatę stałą należy pobierać wyłącznie w przypadku faktycznego realizowania usługi wodnej, nie zaś za samą możliwość realizowania tej usługi wynikającą z zapisów pozwolenia wodnoprawnego (wyrok w sprawie II SA/Bk 329/18 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Świadczy o tym użycie w treści przywołanych przepisów zwrotu "za odprowadzanie". Zapis ten powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzanie lub odprowadzanie wód roztopowych lub opadowych do wód rodzi obowiązek ponoszenia opłaty stałej. W rozpoznawanej sprawie w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] czerwca 2017 r., na które powołał się organ, znajduje się rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych "z projektowanych kanałów deszczowych do cieku B.", poprzez wyloty szczegółowo wymienione w pozwoleniu wodnoprawnym. Skoro kanały deszczowe mające być wykonanymi na podstawie tego pozwolenia określone w nim zostały jako projektowane, to organ właściwy w sprawie określenia opłaty stałej – przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie – powinien był sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i czy faktycznie za jego pomocą realizowana jest usługa wodna, ewentualnie rozważyć - jeśli urządzenia nie wykonano – czy istnieje podstawa do określenia opłaty stałej. Tym bardziej wymagało to rozważenia, że skarżące Miasto w złożonej reklamacji kwestionowało faktyczne realizowanie usługi wskazując na trwający proces inwestycyjny i brak możliwości jednoznacznego wskazania daty zakończenia inwestycji. Zdaniem sądu, a wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód. Pozwolenie wodnoprawne obejmuje korzystanie z dopiero projektowanych kanałów deszczowych. W treści pozwolenia fakt istnienia kanałów jest określony jako przyszły, zaś skarżące Miasto wyraźnie wskazywało, że inwestycji nie zrealizowano, a usługa wodna nie jest faktycznie wykonywana. Dodatkowo na rozprawie złożyło wykaz pozwoleń wodnoprawnych z informacją, które pozwolenie jest realizowane (k. 21). Wynika z niego, że pozwolenie, na podstawie którego określono skarżącemu Miastu opłatę stałą w sprawie niniejszej, nie zostało nawet przewidziane w budżecie. A zatem, skoro w ocenie sądu opłatę stałą można określić za usługę wykonywaną, na co wskazują użyte w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji zwroty "za odprowadzanie", a to odprowadzanie nie ma miejsca – określenie opłaty stałej nastąpiło z naruszeniem polegającym na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a" oraz ust. 4 pkt 1 P.w. Nie ulega wątpliwości, że miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem nierealizowanie usługi wodnej wyklucza możliwość określenia opłaty stałej, a w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty określono. Wynik wykładni gramatycznej zaprezentowanej przez sąd w sprawie niniejszej znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. "a" P.w.) i służy niewątpliwie ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 P.w.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 P.w., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Stanowisko sformułowane w sprawie niniejszej jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyrokach w sprawach II SA/Sz 469/18 z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Sz 573/18 z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Ol 343/18 z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Gd 299/18 z dnia 18 lipca 2018 r., II SA/Gd 295/18 z dnia 25 lipca 2018 r., II SA/Gd 297/18 z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Bk 329/18 z dnia 23 sierpnia 2018 r., CBOSA). Z uwagi powyższe brak jest podstaw do oceny przez sąd czy wyliczenie wysokości opłaty jest prawidłowe. Odnośnie zarzutu nieważności postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), to sąd nie dostrzega podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z wyżej wskazanego powodu. Istotnie, zarówno pozwolenie wodnoprawne jak i informacja roczna zostały skierowane do prawidłowo określonego podmiotu zobowiązanego, tj. Miasta B. W zaskarżonej decyzji sporną opłatę stałą określono nie Miastu B. (jak powinno być prawidłowo) a Prezydentowi tego Miasta. Nie stanowi to jednak w tej konkretnej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że nieważność decyzji jest kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy takich przypadków wadliwości decyzji, gdy zawiera ona rozstrzygnięcie sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (tak np. w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 831/17, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotem wobec którego toczyło się postępowanie o ustalenie opłaty stałej było Miasto B. Reprezentuje je Prezydent Miasta B. Fakt skierowania decyzji do tegoż Prezydenta a nie do Miasta jest nieprawidłowością, jednakże nie rodzącą wątpliwości co do podmiotu ewentualnie zobowiązanego, czyli Miasta B. (w przypadku gdy istniałyby urządzenia wodne, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego i w przypadku realizowania usługi wodnej). Stąd też nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. W konsekwencji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Konsekwencją niniejszego wyroku będzie zastosowanie się przez organ do oceny prawnej sformułowanej przez sąd (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oraz ponowne rozpoznanie reklamacji zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne z 2017 r. (art. 273 ust. 5 P.w.), przy zastosowaniu tego przepisu w sposób uwzględniający brak podstaw do określenia opłaty stałej za nierealizowaną usługę wodną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd stwierdził, że w punkcie 2 wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Miasta (kwota wpisu – 100 zł). Rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe, bowiem ani w skardze, ani na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. wniosek o zasądzenie kosztów postępowania przez przedstawicieli strony skarżącej nie został zgłoszony. Z uwagi na brak możliwości skorygowania rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania z urzędu, skorygowanie to może nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie inicjatywy przez organ, tj. złożenie zażalenia na orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku, jeśli organ nie złoży skargi kasacyjnej od wyroku.