III OSK 578/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 357/18 w sprawie ze skargi Miasta Białystok na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Miasta Białystok kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Miasta Białystok (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2018 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w informacji rocznej z 28 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku ustalił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 761 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Organ powołał się na pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu przez Starostę Sokólskiego decyzją z [...] czerwca 2017 r., ważne do 11 czerwca 2027 r. Skarżący złożył reklamację od powyższej informacji. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku ustalił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 761 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. Organ wyjaśnił, że podstawą naliczenia opłaty jest obowiązujące pozwolenie wodnoprawne. Miasto Białystok wniosło skargę na decyzję z [...] marca 2018 r. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że opłatę stałą należy pobierać wyłącznie w przypadku faktycznego realizowania usługi wodnej, a nie za samą możliwość realizowania tej usługi wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego. W tej sprawie w pozwoleniu wodnoprawnym z 12 czerwca 2017 r. znajduje się rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych "z projektowanych kanałów deszczowych do cieku Bażantarka", przez wyloty szczegółowo wymienione w pozwoleniu wodnoprawnym. Kanały deszczowe mające być wykonanymi na podstawie tego pozwolenia określone w nim zostały jako projektowane. Organ właściwy w sprawie określenia opłaty stałej – przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie – powinien więc sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i czy faktycznie za jego pomocą realizowana jest usługa wodna, ewentualnie rozważyć - jeśli urządzenia nie wykonano – czy istnieje podstawa do określenia opłaty stałej. Skarżący w złożonej reklamacji kwestionował faktyczne realizowanie usługi wskazując na brak możliwości jednoznacznego wskazania daty zakończenia inwestycji. Samo wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód. Pozwolenie wodnoprawne obejmuje korzystanie z dopiero projektowanych kanałów deszczowych. W treści pozwolenia wodnoprawnego istnienie kanałów zostało określone jako przyszłe oraz skarżący wskazywał, że inwestycji nie zrealizowano, a usługa wodna nie jest faktycznie wykonywana. Ponadto skarżący złożył wykaz pozwoleń wodnoprawnych z informacją, które pozwolenie jest realizowane. Wynika z niego, że pozwolenie z [...] czerwca 2017 r. nie zostało nawet przewidziane w budżecie. W ocenie Sądu I instancji, opłatę stałą można określić za usługę wykonywaną, na co wskazuje użyty w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji zwrot "za odprowadzanie". W tej sprawie oznacza to, że określenie opłaty stałej nastąpiło z naruszeniem art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie Sądu I instancji, powyższe stanowisko znajduje oparcie zarówno w wykładni gramatycznej, jak i wykładni celowościowej powołanych przepisów. Opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne i służy ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami. Usługa wodna jest realizowana, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, ponieważ wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty. Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło organ. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, przez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, a w przypadku, gdy takie urządzenie nie zostało wybudowane opłata nie powinna być wnoszona. W ocenie organu, samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej. Wykładnia Sądu I instancji jest sprzeczna z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat - stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, która stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych w ilości określonej w tym pozwoleniu oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości wprowadzonych wód. Po drugie, błędną wykładnię art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego przez przyjęcie, że nakłada on obowiązek ponoszenia opłat przez podmioty korzystające z usług wodnych, a w tej sprawie skarżący nie korzysta z usług wodnych i nieuzasadnione jest obciążanie skarżącego opłatami. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od Miasta Białystok zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Białystok wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa wodnego zawiera katalog "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego). Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy zachodzi przez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo przez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Zdaniem organu, przez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc samo wydanie pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty. Zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego dotyczące opłat za usługi wodne muszą być zatem interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama prawna możliwość korzystania ze środowiska przez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe mają być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczanie" środowiska. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 Prawa wodnego). Jak wynika z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Oznacza to, że niezasadny jest zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych przez istniejące systemy kanalizacji. W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisów dotyczących nowej instytucji, jaką jest opłata stała lub zmienna za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, powinna także uwzględniać, że podmiot, który ma uiścić tego rodzaju daninę publiczną w zakresie "usług wodnych", posiada już pozwolenie wodnoprawne wydane przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.