II SA/Bk 358/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], określił Prezydentowi Miasta B. (dalej: Prezydent) opłatę stałą w wysokości 1048 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Decyzja Dyrektora wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia 17 lipca 2017 r., na podstawie art. 122 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 37 pkt 2, art. 123 ust. 2, art. 125, art. 127 ust. 1 i 3, art. 128, art. 131 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), Starosta W. udzielił Miastu B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód, tj. wykonanie, przebudowę oraz likwidację wylotów kanalizacji deszczowej, przebudowę mostu w ciągu ul. [...] nad rzeką B., oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki B. wykonanymi i przebudowanymi wylotami kanalizacji deszczowej, na działkach nr [...] w obrębie [...] miasta B. Pozwolenia udzielono na 10 lat, tj. do dnia 16 lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej: P.w.), Dyrektor ustalił Miastu B., za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w wysokości 1048 zł. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym i wynoszącej 0,9726 m3/s (wylot 2), 0,1535 m3/s (wylot 5) i 0,0222 m3/s (wylot 6). W złożonej reklamacji Prezydent podniósł, że do wyliczenia wysokości opłaty błędnie przyjęto określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego zrzutu sekundowego Qsmax 1148,3 l/s zamiast maksymalnego zrzutu godzinowego Qhmax 1292 m3/h. Zdaniem skarżącego prawidłową wartością winno być 1292 m3/h, czyli 0,3589 m3/s. Skarżący ponadto wskazał, że opłata została naliczona wylotu kanalizacji deszczowej, który nie został jeszcze zrealizowany. W związku z trwającym procesem inwestycyjnym nie ma możliwości za chwilę obecną wskazania terminu realizacji inwestycji. Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. określił Prezydentowi Miasta B., za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w wysokości 1048 zł. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podstawą naliczenia opłaty jest obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, wydane w czasie obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r., w której regulacjach nie wskazano na możliwość określenia daty początku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego późniejszej niż data jego wydania. Takie pozwolenia co prawda wydawano, ale wyłącznie jeśli wnioskodawca wykazał interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia z odroczonym terminem obowiązywania. Co do zasady jednak pozwolenie powinno zostać wydane na wniosek zbiegający się w czasie z momentem faktycznego rozpoczęcia korzystania z pozwolenia. Jak wskazał organ, kwestię tę w P.w. z 2017 r. uregulowano w art. 400 ust. 4 P.w., dopuszczając w nowej regulacji możliwość określenia innej daty obowiązywania pozwolenia niż data uzyskania przymiotu ostateczności. Natomiast podmiot uprawniony z tego pozwolenia, o ile może nie korzystać z przyznanych pozwoleniem uprawnień, to jest zobligowany do wykonywania wynikających z niego obowiązków. Dlatego też, zdaniem organu, podmiot dla którego ustalono opłatę w przedmiotowej sprawie mógł wystąpić o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z datą obowiązywania późniejszą, bądź wnieść o jego udzielenie w momencie rozpoczęcia faktycznego korzystania ze środowiska bądź w krótkim okresie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ, obowiązek uzyskania pozwoleń wodnoprawnych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dotyczy jedynie tych, które odnoszą się do wykonania urządzeń wodnych, bądź stosownie do przepisów P.w., ich rozbudowy, odbudowy, przebudowy, likwidacji, rozbiórki (art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w.). Odnośnie zarzutu błędnego wyliczenia opłaty stałej organ wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. jednym ze składowych opłaty stałej jest maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód, wyrażona w m3/s. Zdaniem organu, w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie wskazuje tej wielkości, należy przyjąć tę wielkość związaną z ilością odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s będzie stanowiła wartość maksymalną. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest jej powiązanie z maksymalną presją na środowisko wodne. Będzie to wówczas powiązane z celem tej opłaty. Dlatego ustalono opłatę stałą przyjmując jedną z jej składowych – maksymalną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym i wyrażoną w l/s. Ustalając wielkość tej opłaty przyjęto za podstawę prawną przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosło Miasto B. reprezentowane przez Prezydenta Miasta B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: - naruszenie przepisu art. 271 ust. 1 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez przyjęcie niewłaściwej wielkości w odniesieniu do czasu odprowadzania wód wyrażonego w dniach – bowiem opłata dotyczy inwestycji planowanej do realizacji; - naruszenie art. 14 ust. 2 P.w. w związku z art. 7, 7a, 8, 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o stanie sprawy i uniemożliwienie jej zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w terminie naliczenia opłaty nie miało miejsca odprowadzanie wód opadowych do wód, bowiem nie przystąpiono jeszcze do realizacji inwestycji (opracowano jedynie dokumentację projektową). Pozwolenie wodnoprawne jest zgodą organu na korzystanie z wód, ale nie jest równoznaczne z rzeczywistym zrzutem tych wód, zaś opłata powinna być powiązana z faktycznym realizowaniem usługi wodnej (za każdy dzień zrzutu wód). Zdaniem skarżącego ustawodawca nie określił dokładnie, od którego dnia powinno się naliczać opłaty, tj. od dnia podpisania protokołu odbioru czy od dnia oddania inwestycji do użytkowania. Dalej skarżący podniósł, że przepis art. 271 ust. 4 pkt. 1 P.w. nie określa jednoznacznie, którą wielkość wyrażoną m3/s należy przyjąć do wyliczenia opłaty stałej. W pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 17 lipca 2017 r. żadna z wielkości nie została podana wprost w m3/s. Organ naliczający opłatę przyjął do obliczeń wielkość Qsmax = 1148,3 l/s = 1,1483 m3/s. Zdaniem zaś strony skarżącej wielkością przyjmowaną do naliczenia opłaty powinien być przepływ maksymalny godzinowy Qhmax = 1292,0 m3/h, który w przeliczeniu na m3/s będzie wynosił Qhmax = 0,3589,0 m3/s. Opłata stała należna powinna zatem zostać naliczona w wysokości 328 zł (0,3589 m3/s * 2,5 zł * 365 dni = 328 zł w zaokrągleniu do pełnych złotych). Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja obarczona jest przesłanką nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną tego postępowania. Stroną pozwolenia wodnoprawnego, którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie było Miasto B. i to do niego została skierowana informacja roczna. Natomiast zaskarżona decyzja ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne skierowana została do Prezydenta Miasta B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną wymierzenia skarżącemu Miastu B. opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód był przepis art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a", a podstawą obliczenia wysokości tej opłaty przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że Wody Polskie ustalają wysokość opłaty stałej za "odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast". W drugim z wymienionych przepisów ustawodawca wskazał w jaki sposób oblicza się "wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych" (jako "iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód."). Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Bk 329/18, zgodnie z którym opłatę stałą należy pobierać wyłącznie w przypadku faktycznego realizowania usługi wodnej, nie zaś za samą możliwość realizowania tej usługi wynikającą z zapisów pozwolenia wodnoprawnego (wyrok w sprawie II SA/Bk 329/18 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Świadczy o tym użycie w treści przywołanych przepisów zwrotu "za odprowadzanie". Zapis ten powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzanie lub odprowadzanie wód roztopowych lub opadowych do wód rodzi obowiązek ponoszenia opłaty stałej. W rozpoznawanej sprawie w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] lipca 2017 r., na które powołał się organ, znajduje się rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód, tj. wykonanie, przebudowę oraz likwidację wylotów kanalizacji deszczowej, przebudowę mostu w ciągu ul. [...] nad rzeką B., oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki B. wykonanymi i przebudowanymi wylotami kanalizacji deszczowej. Skoro więc kanały deszczowe mające być wykonanymi na podstawie tego pozwolenia określone w nim zostały jako projektowane, to organ właściwy w sprawie określenia opłaty stałej – przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie – powinien był sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i czy faktycznie za jego pomocą realizowana jest usługa wodna, ewentualnie rozważyć - jeśli urządzenia nie wykonano – czy istnieje podstawa do określenia opłaty stałej. Tym bardziej wymagało to rozważenia, że skarżące Miasto w złożonej reklamacji kwestionowało faktyczne realizowanie usługi wskazując na trwający proces inwestycyjny i brak możliwości jednoznacznego wskazania daty zakończenia inwestycji. Zdaniem Sądu, a wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód. Pozwolenie wodnoprawne obejmuje korzystanie z dopiero projektowanych kanałów deszczowych. W treści pozwolenia fakt istnienia kanałów jest określony jako przyszły, zaś skarżące Miasto wyraźnie wskazywało, że inwestycji nie zrealizowano, a usługa wodna nie jest faktycznie wykonywana. Dodatkowo na rozprawie złożyło wykaz pozwoleń wodnoprawnych z informacją, które pozwolenie jest realizowane (k. 21). Wynika z niego, że pozwolenie, na podstawie którego określono skarżącemu Miastu opłatę stałą w sprawie niniejszej, nie zostało nawet przewidziane w budżecie. A zatem, skoro w ocenie Sądu opłatę stałą można określić za usługę wykonywaną, na co wskazują użyte w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji zwroty "za odprowadzanie", a to odprowadzanie nie ma miejsca – określenie opłaty stałej nastąpiło z naruszeniem polegającym na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a" oraz ust. 4 pkt 1 P.w. Nie ulega bowiem wątpliwości, że miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem nierealizowanie usługi wodnej wyklucza możliwość określenia opłaty stałej, a w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty określono. Wynik wykładni gramatycznej zaprezentowanej przez sąd w sprawie niniejszej znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. "a" P.w.) i służy niewątpliwie ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 P.w.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 P.w., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Stanowisko sformułowane w sprawie niniejszej jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyrokach w sprawach II SA/Sz 469/18 z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Sz 573/18 z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Ol 343/18 z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Gd 299/18 z dnia 18 lipca 2018 r., II SA/Gd 295/18 z dnia 25 lipca 2018 r., II SA/Gd 297/18 z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Bk 329/18 z dnia 23 sierpnia 2018 r., CBOSA). Z uwagi powyższe brak jest podstaw do oceny przez Sąd, czy wyliczenie wysokości opłaty jest prawidłowe. Odnośnie zarzutu nieważności postępowania, z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to Sąd nie dostrzega podstaw do jego uwzględnienia. Zarówno bowiem pozwolenie wodnoprawne jak i informacja roczna zostały skierowane do prawidłowo określonego podmiotu zobowiązanego, tj. Miasta B. W zaskarżonej decyzji sporną opłatę stałą określono nie Miastu B. (jak powinno być prawidłowo) a Prezydentowi tego Miasta. Nie stanowi to jednak w tej konkretnej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że nieważność decyzji jest kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy takich przypadków wadliwości decyzji, gdy zawiera ona rozstrzygnięcie sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (tak np. w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 831/17, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotem wobec którego toczyło się postępowanie o ustalenie opłaty stałej było Miasto B. Reprezentuje je Prezydent Miasta B. Fakt skierowania decyzji do tegoż Prezydenta a nie do Miasta jest nieprawidłowością, jednakże nie rodzącą wątpliwości co do podmiotu ewentualnie zobowiązanego, czyli Miasta B. (w przypadku gdy istniałyby urządzenia wodne, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego i w przypadku realizowania usługi wodnej). Stąd też nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. Stwierdzić zatem trzeba, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Konsekwencją niniejszego wyroku będzie zastosowanie się przez organ do oceny prawnej sformułowanej przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.) oraz ponowne rozpoznanie reklamacji zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne z 2017 r. (art. 273 ust. 5 P.w.), przy zastosowaniu tego przepisu w sposób uwzględniający brak podstaw do określenia opłaty stałej za nierealizowaną usługę wodną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Stronie skarżącej, pomimo uwzględnienia skargi, nie przyznano kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a., gdyż będąc prawidłowo pouczoną nie złożyła w tym zakresie wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. Wniosku takiego nie złożył również pełnomocnik skarżącego.