VIII SA/Wa 516/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi Z. S. na pismo Polskiego Związku Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia : odrzucić skargę, Wnioskiem z 27 marca 2018 r. Z. S. (zwana dalej: skarżąca) zwróciła się do Polskiego Związku Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z siedzibą w [...] (zwany dalej: PZDZROD, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) wyciągu z ewidencji działek, o której mowa w art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, zwana dalej: u.r.o.d.) w zakresie, w jakim ewidencja ta obejmuje numery porządkowe działek i ich powierzchnie (art. 51 ust. 2 pkt 1 i 2 u.r.o.d.) oraz 2) planu z naniesionym podziałem na działki oraz części wspólne wraz z ich oznaczeniem i podaniem powierzchni – wszystkie te dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w [...] przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...] o obszarze 8,8887 ha. Uzasadniając wniosek skarżąca podała m.in., iż ww. teren stanowi jej własność i ma ona prawo wiedzieć, kto przebywa na tej nieruchomości oraz decydować jaki użytek z tej nieruchomości czyni. Pismem z 16 kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącą, iż wnioskowana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwana dalej: u.d.i.p.). Pismem z 7 maja 2018 r. skarżąca złożyła do PZDZROD wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z [...] maja 2018 r. ponownie poinformował skarżącą, iż wnioskowana przez nią informacja nie jest informacją o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie dotyczy bowiem mienia publicznego. Na powołane wyżej pismo PZDZROD z [...] maja 2018 r., które uznała za decyzję, skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego wnioskując o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podała, iż skierowane wobec niej pisma z [...] kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r. stanowią w istocie decyzje, bowiem mimo, iż nie zawierają wszystkich elementów określonych art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), to jednak zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jak decyzji (oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika). Wskazała dalej, iż zaskarżony akt nie pozwala przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca przedstawiła swoje argumenty, iż wnioskowana przez nią do udostepnienia informacja, stanowi informację publiczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał jednocześnie, iż wnioskowana przed skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem dotyczy dziełek stanowiących własność skarżącej, nie zaś własność publiczną. Stwierdził ponadto, iż w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje informacje, które nie są informacją publiczną, organ nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jedynie przedstawia wnioskodawcy takie stanowisko na piśmie. Tak uczyniono w niniejszej sprawie. Natomiast skarżąca błędnie uznała, że ma do czynienia z decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Ponadto, zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wynikający z powyższych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Wskazać trzeba, iż skarżąca przedmiotem swojej skargi uczyniła pismo organu informujące, iż wnioskowana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym odmówiono jej udostępnienia. Odnosząc się do powyższej kwestii stwierdzić należy, iż pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a doprecyzowane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 2, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ww. przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751; Lublinie z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, LEX nr 236231; Warszawie z 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04, LEX nr 146742). Uwzględniając powyższe aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powyższego wniosek skarżącej dotyczący udostępnienia informacji o działkach stanowiących jej własność nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie dotyczy bowiem mienia publicznego. Prawidłowo zatem ocenił organ, iż wnioskowana do udostępnienia informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W konsekwencji właściwe było działanie organu polegające na poinformowaniu skarżącej – w formie pisma, które nie ma charakteru decyzji, iż wnioskowana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej i odmowie jej udostępnienia. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga na pismo informujące, iż wnioskowana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej i odmowie jej udostępnienia jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.