II OSK 111/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 367/18 w sprawie ze skargi R. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 14 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 367/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi R. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku R. G. z dnia 29 listopada 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania wskazanego w punkcie 1. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. G. sumę pieniężną w kwocie 5.000 (pięć tysięcy) złotych (pkt 3); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4); zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Wyrok zaskarżył w części, tj. co do pkt 2 i 3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a w związku z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; 2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a poprzez przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i 3 i rozpoznanie skargi, jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa i niezasądzenie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; ewentualnie uchylenie w zakresie punktu 2 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Kontrowersje odnoszą się do tego, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, a nadto, czy zasadne było zasądzenie sumy pieniężnej. W odniesieniu do obu kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, o rażącym charakterze przewlekłości świadczy dwumiesięczna zwłoka w podjęciu pierwszej czynności procesowej, t.j. wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku oraz występowanie znacznych przerw pomiędzy kolejnymi czynnościami procesowymi. Badanie wniosku pod względem spełniania wymogów formalnych, niezależnie od zwiększonego zakresu zadań oraz trudności organizacyjnych, co do zasady nie powinno trwać tyle, ile wynosi okres załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 K.p.a.). Skoro zaś niezbędnym i rutynowym działaniem organu, z uwagi na treść art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), jest zwrócenie się o informację w przedmiocie zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, to czynność ta, czyli wystąpienie, nie wymaga szczególnie skomplikowanych działań związanych z indywidualną sytuacją wnioskodawcy. Wystąpienie o stosowną informację po upływie miesiąca od uzupełnienia braków formalnych (które nastąpiło w dniu otrzymania przez stronę wezwania do uzupełnienia braków) było przejawem rażącej przewlekłości. Ponadto, zobowiązanie cudzoziemca do uzupełnienia braków materialnych, uwarunkowane treścią art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nastąpiło po upływie kolejnych trzech tygodni, mimo że postępowanie wyjaśniające było w toku i nic nie stało na przeszkodzie sprawdzeniu, już w dacie zasięgania informacji w przedmiocie zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, czy wniosek zawiera dane wymagane z punktu widzenia art. 106 ust. 2 pkt 2. Kolejny okres w którym organ pierwszej instancji działał rażąco przewlekle, miał miejsce po zwrocie akt z Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zwrot ten został dokonany w dniu 25 kwietnia 2018 r., po wydaniu przez Szefa Urzędu, w dniu 23 kwietnia 2018 r., decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 K.p.a. Pierwszą czynnością organu pierwszej instancji, po zwrocie akt, było wezwanie pełnomocnika wnioskodawcy, na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, do przedłożenia dokumentów. Jest oczywiste, że potrzeba uzyskania tych dokumentów wynikała ze stanowiska organu odwoławczego zajętego w decyzji kasacyjnej. Nie można także kwestionować uprawnienia organu do zapoznania się ze zwróconymi aktami i treścią decyzji organu odwoławczego. Jednak brak jakiejkolwiek aktywności do 3 lipca 2018 r., w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne, według stanu na kwiecień 2018 r., już trwało od półtora roku, był kolejnym przejawem rażącego naruszenia prawa. Odnotować trzeba, że na ocenę charakteru przewlekłości ma wpływ również to, że pismo z dnia 3 lipca 2018 r. zostało wystosowane do pełnomocnika wnioskodawcy w związku z ponagleniem przezeń organu, pismem z dnia 26 czerwca 2018 r., do załatwienia sprawy. Nawet zatem podzielając niektóre twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące konieczności powtarzania czynności wyjaśniających z uwagi na zmianę stanowiska strony, a także nie kwestionując prawa organu do wszczęcia postępowania wyjaśniającego dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, a nadto nie podważając argumentacji organu o poważnym zwiększeniu zadań w zakresie załatwiania kategorii spraw, do których należy niniejsza sprawa, nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a P.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł. Zarzut ten został rozwinięty w uzasadnieniu argumentacją, według której, skarżący nie wskazał, oprócz ogólnych twierdzeń odnoszących się do długości postępowania, na istnienie okoliczności przemawiających za przyznaniem mu sumy pieniężnej, ani też na doznana stratę czy zakres uszczerbku, który to suma pieniężna mogłaby rekompensować. Zdaniem organu wnoszącego kasację, nie jest wystarczające wskazanie, że zezwolenie o które ubiega się cudzoziemiec, ma mu umożliwić wykonywanie pracy. Najpierw stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji). Wskazując inne instytucje materialnoprawne w tym zakresie, zauważyć w pierwszej kolejności można, że przyznanie sumy pieniężnej przewiduje także art. 154 § 7 P.p.s.a. Nadto, odnotować należy przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 75). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólną cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa. Jednak wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowanie administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wywody Sądu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o zasądzeniu sumy pieniężnej i niewymierzeniu grzywny nie są obszerne. Nie narusza to jednak przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Z pewnością o naruszeniu nie świadczy argument Wojewody Mazowieckiego o niewykazaniu, że w 2017 r. oraz w 2018 r. cudzoziemiec nie świadczył pracy na terytorium Polski. Ocena o braku naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. wynika również z tego, że zarówno w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, jak i w zakresie wysokości sumy pieniężnej, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Kontrola dokonanego w takich uwarunkowaniach wyboru sprowadza się do zbadania, czy zachowane zostały ustawowe ramy stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Sąd pierwszej instancji wskazał przyczynę dla której nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny. Ocenił, że kwota 5000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., będzie właściwą, uwzględniającą możliwości zarobkowe skarżącego oraz wysokość żądania w tym zakresie i normy art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.