II OSK 2380/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 199/16 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 199/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta P. odmówił [...] S.A. z siedzibą w L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej SN 15kV w miejscowości [...], na działkach nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2015r., to jest nie odniósł się w wystarczającym stopniu do kwestii dysponowania działkami nr [...], na cele budowlane. Tym samym - zdaniem Starosty P. - w dniu wydawania decyzji Spółka nie posiadała prawa do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, pomimo złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, spełniającego warunki formalne. Organ wyjaśnił, że kwestie wywiązywania się z postanowień umów zawartych między inwestorem, a właścicielami działek, na terenie których zaprojektowano przedmiotową linię energetyczną, są zagadnieniami z zakresu prawa cywilnego, do rozstrzygania których nie są uprawnione organy administracyjne. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uchylił w całości ww. decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami nr [...] inwestor wywodzi z umowy łączącej go z właścicielami tych nieruchomości. Następnie organ przytoczył § 4 tej umowy i stwierdził, że jego zdaniem oświadczenia złożone przez inwestora są zgodne z prawdą. Inwestor uzyskał zgodę właścicieli na dysponowanie ich nieruchomościami na cele budowlane na podstawie stosunku zobowiązaniowego – umowy znajdują się w aktach sprawy. Późniejsze oświadczenia właścicieli, iż uchylają się oni od skutków wcześniejszych oświadczeń woli w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację inwestycji, nie mają znaczenia dla toku postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Oświadczenia takie odnoszą się bowiem wyłącznie do sfery stosunków cywilnoprawnych pomiędzy właścicielami, a inwestorem, która to sfera nie podlega kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto istotnym jest, że oświadczenia te złożone zostały wyłącznie organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a nie stronie stosunku cywilno-prawnego, przez co nie mogły wywołać skutków w zakresie tych stosunków. Dlatego, zdaniem Wojewody, oświadczenia właścicieli działek nie zniweczyły skutków zdarzenia, o jakim mowa w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. We wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien uwzględnić ustalenia organu odwoławczego, tj. wezwać strony kwestionujące prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o wykazanie faktu rozwiązania umów zawartych z inwestorem, a następnie ponownie ocenić kwestię prawa inwestora do dysponowania działkami nr [...] na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję wywiódł J.N., zarzucają jej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wyjaśnił, że Wojewoda Świętokrzyski zasadnie wskazał na okoliczności świadczące o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji istotnych przepisów prawa materialnego, czego efektem było zaniechanie poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie również Wojewoda uznał, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie było w sprawie dopuszczalne ze względu na rodzaj popełnionych uchybień, których uzupełnienie mogłoby doprowadzić do wydania decyzji rozszerzającej lub zmieniającej zakres sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zasadnicza wątpliwość wymagająca dodatkowych ustaleń dotyczyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które to prawo należy rozumieć między innymi tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Wątpliwości te wynikły z tego, że zdaniem skarżącego cofnął on swoją zgodę na realizację planowanej przez inwestora budowy na terenie działek nr [...] i [...], a według inwestora, cofnięcie to nie było dopuszczalne, w związku z czym nie miało wpływu na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedynym ujawnionym w sprawie, w tym również przez skarżącego, potwierdzeniem cofnięcia zgody skarżącego na przeprowadzenie przez jego działki planowanej linii średniego napięcia SN 15 kV, było pismo jego pełnomocnika skierowane do Starosty P. w dniu [...] października 2015 r., z treści którego wynika, że skarżący nie wyraża zgody na prowadzenie przez jego działki projektowanej linii energetycznej. Dalej Sąd podzielił pogląd Wojewody, że wyrażona w umowie zgoda właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które strona może cofnąć, czy zmodyfikować w toku postępowania. Oświadczenie takie ma charakter materialnoprawny, ponieważ może wywołać skutki w zakresie prawa materialnego przewidziane w przepisach prawa budowlanego. Warto też zauważyć, że w § 4 ust. 3 wspomnianej wyżej umowy z dnia 14 lutego 2013 r. zawartej pomiędzy inwestorem, a skarżącym przewidziano, że rozwiązanie tej umowy może nastąpić za zgodą stron lub w przypadku prawomocnego orzeczenia Sądu. Żadnego z takich zdarzeń w sprawie nie ujawniono. Nadto Sąd dodał, że skarżący może podnosić zarzuty kwestii pozwolenia na budowę jedynie w granicach własnych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 107 § 4 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało znaczenie dla wyniku sprawy, przez zaakceptowanie w ramach dokonywanej kontroli sądowej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., mimo tego iż Wojewoda nie dostrzegł, że umowa jaką zawarł skarżący z przedstawicielem inwestora na przeprowadzenie przez swoje nieruchomości napowietrznej linii średniego napięcia ma, jak to wynika z § 3 tej umowy, zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy przedmiotowa linia napowietrzna jest inwestycją celu publicznego, która to okoliczność w sprawie nie ma miejsca, co czyni istnienie przedmiotowej umowy dla rozpoznawanej sprawy okolicznością bez znaczenia, a także nie objęcie przez Sąd w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku zarzutu pełnomocnika strony zgłoszonego na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. dotyczącego tego warunku umowy, a mianowicie, iż inwestycja [...] nie jest inwestycją celu publicznego, ale inwestycją prywatną, co skutkuje tym, iż Sąd pozostawił całkowicie poza zakresem swego zainteresowania ten aspekt sprawy, który sam w sobie wyklucza przyjęcie, iż zgoda skarżącego zawarta w umowie nr [...] ma dla dalszego biegu postępowania w sprawie jakiekolwiek znaczenie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z zasądzeniem od organu na jego rzecz kosztów postępowania zgodnie z normami. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego przede wszystkim zaznaczyć należy, iż skarga kasacyjna podnosi, iż Sąd pierwszej instancji oceniając decyzję kasacyjną podjętą w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wadliwie uznał, że treść umowy nr [...] z dnia 14 lutego 2013r., zawartej między skarżącym, a [...] S.A. w L. ma znaczenie w sprawie, gdy tymczasem umowa ta w § 3 dotyczy zgody na realizację na działkach skarżącego inwestycji w postaci linii napowietrznej do przesyłania energii elektrycznej jako inwestycji celu publicznego, a wobec realizacji jej przez [...] S.A. w L., jak zaznaczono, nie jest to inwestycja celu publicznego lecz inwestycja prywatna, a tym samym rozważanie zgody na taką inwestycję nie miało żadnego znaczenia, gdyż zgoda ta w tym przypadku nie była skutecznie udzielona. Tym samym skarga kasacyjna opiera swoje zarzuty na stanowisku, iż planowana inwestycja, co do zasady, nie jest inwestycją celu publicznego, a więc przedmiot umowy nie jest tożsamy z inwestycją jaką mamy w tej sprawie, a zatem umowa nr [...] nie ma znaczenia dla sprawy. Takie stanowisko, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest oczywiście nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż planowana inwestycja, którą zamierza zrealizować [...] S.A. w L., wbrew dowolnemu stanowisku skarżącego niepopartemu jakąkolwiek argumentacją, jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego. Wobec powyższego należy w tym miejscu wskazać na dwie cechy charakterystyczne pojęcia "inwestycji celu publicznego". Pierwszą cechą jest zakres inwestycji celu publicznego tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA – patrz: wyrok z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11, opubl. ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 75 – inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Drugą cechą charakterystyczną jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sprawie mamy do czynienia z budową linii elektroenergetycznej SN 15 KV. realizowanej przez [...] S.A. w L. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) inwestycja powyższa niewątpliwie mieści się w zakresie objętym pojęciem celu publicznego (m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń). Tym samym łączne spełnienie tych dwóch przesłanek przesądza, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2418/16, publikowany w zbiorze LEX nr 2284696), realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego, planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego mimo realizowania jej przez podmiot prywatny i jest to zgodne z uregulowaniami umowy nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r. (§ 3 umowy) gdzie zgodnie z prawdą wskazano, iż sporna inwestycja pozostaje inwestycją celu publicznego. Jednakże okoliczność ta, dotycząca charakteru planowanej inwestycji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miała żadnego wpływu na stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do prawidłowości wydania w tej sprawie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., stąd też podnoszenie tej kwestii na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 11 maja 2016 r. pozostawało bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że inwestor uzyskał zgodę właścicieli (w tym i skarżącego w odniesieniu do działek nr [...] i [...]) na dysponowanie ich nieruchomościami na cele budowlane na podstawie stosunku zobowiązaniowego – w szczególności patrz ww. umowa. Późniejsze oświadczenia właścicieli, iż uchylają się oni od skutków wcześniejszych oświadczeń woli w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację inwestycji, jak trafnie zaznaczono, nie mają znaczenia dla toku postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż wyrażona w umowie zgoda na budowę spornej inwestycji celu publicznego, nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które strona może cofnąć, czy zmodyfikować w toku postępowania. Oświadczenie takie ma charakter materialnoprawny, ponieważ może wywołać skutki w zakresie prawa materialnego przewidziane w przepisach prawa budowlanego. Nadto, co również trafnie zauważono, w § 4 ust. 3 wspomnianej wyżej umowy z dnia 14 lutego 2013 r. zawartej pomiędzy inwestorem, a skarżącym przewidziano, że rozwiązanie tej umowy może nastąpić za zgodą stron lub w przypadku prawomocnego orzeczenia Sądu, a przecież żadnego z takich zdarzeń w sprawie nie ujawniono. Ponadto istotnym jest, że oświadczenia te złożone zostały wyłącznie organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a nie stronie stosunku cywilno-prawnego, przez co nie mogły wywołać skutków w zakresie tych stosunków. Dlatego też organ odwoławczy mając powyższe na uwadze zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania nakazując aby rozpatrując sprawę ponownie organ ten uwzględnił ustalenia organu odwoławczego, a to wezwał strony kwestionujące prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o wykazanie faktu rozwiązania umów zawartych z inwestorem, a następnie ponownie ocenił kwestię prawa inwestora do dysponowania działkami nr [...] na cele budowlane. Tym samym, wobec przedstawionych wyżej rozważań, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach tej sprawy jedynym zasadnym rozstrzygnięciem było to podjęte przez organ odwoławczy. Kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji odbyła się zatem przy uwzględnieniu wszystkich niezbędnych elementów jakie związane są z oceną decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżony wyrok w pełni potwierdza, że dokonana ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa z uwzględnieniem wszystkich istotnych elementów tej sprawy i wbrew stanowisku skarżącemu nie odbyła się z naruszeniem art. 7, 77 § 1 czy też art. 107 § 4 k.p.a. (tak w skardze kasacyjnej). Zarzuty wniesionego środka odwoławczego w tym zakresie są całkowicie chybione, a ponadto przywołany w kasacji przepis art. 107 § 4 k.p.a. dotyczy odstąpienia od uzasadnienia decyzji, natomiast w przedmiotowej sprawie zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji takie uzasadnienie zawierały. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem zaznaczyć trzeba, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Natomiast motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Tym samym nie można skutecznie powoływać się w tej sprawie na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W tej sprawie skarżący wskazuje na pominięcie w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji tego, że sporna inwestycja nie jest inwestycja celu publicznego, a jedynie inwestycją prywatną [...] S.A. w L. Jednakże to, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego jest niesporne. Tym samym niezamieszczenie w tym zakresie stosownych rozważań w motywach zaskarżonego wyroku, nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona skarga kasacyjna nie podważyła trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wobec bezzasadności podniesionych zarzutów brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.