II SA/Wr 384/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z/s we W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 2088,00 zł (słownie: dwa tysiące osiemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) określił skarżącemu za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód. Opłata w tej samej wysokości ustalona została w informacji rocznej (art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy). W reklamacji skarżący zarzucił, że wprawdzie w pozwoleniu wodnopranwym ustalono maksymalny zrzut ścieków mierzony w m³/h, jednak obejmują one wody opadowe i roztopowe, zatem stawka opłaty powinna wynosić 2,50 zł wynikająca z § 6 rozporządzenia RM z dnia 22 grudnia 2017 r., nie zaś stawka 250 zł wynikająca z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia. Organ nie uznał reklamacji, bowiem wody opadowe i roztopowe połączone ze ściekami przemysłowymi i wprowadzane jednym wylotem, stanowią mieszaninę ściekową. W konsekwencji organ omówił stan prawny wynikający z art. 273 ust. 6, art. 298 pkt 1, art. 271 ust. 4 i 5 ustawy. Jak wskazał, rozmiar opłaty został określony prawidłowo i stanowi iloczyn jednostkowej stawki opłaty (§ 10 ust. 1 rozp. – 250 zł na dobę za 1 m³/s ścieków), czasu wyrażonego w dniach czyli 365 i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w m³/h przeliczonego na m³/s. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 11 oraz art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie rzeczywistej ilości wprowadzanych ścieków oraz naruszenie uprawnień procesowych strony. Jak twierdził, ścieki i wody odprowadzane osobno do tej samej rzeki i tak zostałyby zmieszane. Skarżący przedstawił szereg ogólnych tez prawnych orzecznictwa sądowoadministracyjnego, których jego zdaniem organ nie miał na uwadze przy wydaniu decyzji. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i niepełne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Rozpoznanie reklamacji nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym, zaś uznanie reklamacji nie wymaga wydania decyzji. Wprawdzie zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy do postępowania przed organami wymienionymi w stosowanej ustawie, stosuje się k.p.a., jednak przepis art. 14 nawet nie wymienia wśród organów wójta (art. 273 ust. 4-6 ustawy). Dlatego wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie opłat następuje z chwilą wydania decyzji na skutek nieuznania reklamacji. Materiał dowodowy został zebrany w całości i należycie rozpatrzony oraz obejmował on i powinien wyłącznie obejmować pozwolenie wodnoprawne (art. 271 ust. 5 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze były niemal całkowicie bezzasadne, co nie oznaczało bezzasadności skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Jako istotne dla rozstrzygnięcia w nin. sprawie były zagadnienia, czy organ prawidłowo ustalił maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód a określoną w pozwoleniu wodnoprawnym oraz czy mieszanina ścieków przemysłowych i wód opadowych i roztopowych, jest ściekiem. Organ trafnie zauważył, że wobec treści art. 271 ust. 5 ustawy istotnym czynnikiem dla obliczenia wysokości opłaty stałej jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód. Problem stwarza wymóg ustawowy podania tej ilości m³/s, podczas gdy wydane według art. 128 poprzedniej ustawy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) pozwolenia określały te ilości według innych mierników, czyli dm³ na dobę lub na sekundę, m³ na rok lub m³ na godzinę, przy czym nie tylko jedna z określonych tak ilości była w pozwoleniu opisana jako maksymalna. Problem nie polega tutaj na przeliczeniu matematycznym, ale na wyborze właściwego miernika ilości spośród kilku określonych w pozwoleniu jako maksymalne. Niestety ustawodawca nie wskazał tej właściwej ilości. Pozwolenie wydane skarżącemu określa ilość przez podanie Qmaxh w m³/h oraz Qmaxr w m³/rok. Organ miał zatem do wyboru przeliczenie na m³/s wielkości maksymalnej podanej w m³/h albo m³/rok. Jak łatwo obliczyć, przy wyborze do przeliczenia wielkości godzinowej, ilość ścieków dopuszczonych do zrzutu przez skarżącego będzie kilkakrotnie przekraczała wielkość określoną jako maksymalny zrzut roczny. Nie oznacza to wcale wewnętrznej sprzeczności między ilościami maksymalnymi ustalonymi w pozwoleniu, gdyż Qmaxh odnosi się do przypadku zrzutów w sytuacjach nadzwyczajnych, których łączna ilość wraz z zrzutem normalnym nie może przekroczyć w sumie ilości rocznej, pod rygorem sankcji określonych w ustawie. Jak równie łatwo zauważyć, przyjęcie przez organ wielkości godzinowej do przeliczenia na sekundę, pozwala na pobranie znacznie wyższej opłaty stałej, niż przy wyborze wskaźnika rocznego. Organy zazwyczaj uzasadniają wybór czynnika pozwalającego na uzyskanie wyższej opłaty tym, że jest to czynnik również określony jako maksymalny, zatem nie naruszają ustawy (por. wyrok I SA/Ke 163/18). Jednak organ przy dokonywaniu wyboru pominął zasadę wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., aby wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony. Dokonany wybór narusza ponadto podstawowe reguły przyjęte przy określaniu danin publicznych (w szczególności zakaz wykładni celowościowej i zakaz stosowania zasady in dubio pro fisco). W nin. sprawie być może nawet te ostatnie reguły nabierają większego znaczenia, skoro skarżący nie powołał się na art. 7a k.p.a. i nie podał sposobu wykładni dla siebie korzystniejszej. O ile jednak nawet skarżący chce płacić opłatę stałą w wysokości kilkakrotnie wyższej niż należna, to z kolei organ przy obiektywnej ocenie nie powinien i tak bezzasadnie zawyżać daniny publicznej (w omawianych kwestiach patrz wyroki II SA/Wr 369/18, IV SA/Po 558/18, II SA/Sz 573/18, II SA/Wr 366/18, II SA/Wr 389/18 i szereg innych, nieco odmiennie powołany wyrok I SA/Ke, w którym pretekstem dla aprobaty wobec zawyżenia opłaty było określenie w pozwoleniu wodnoprawnym tylko jednej postaci maksymalnego zrzutu ścieków, postaci godzinowej, chociaż pozwolenie limitowało dozwolony zrzut w ujęciu rocznym w rozmiarze kilkakrotnie niższym, przy czym w wyroku odwołano się do wykładni językowej, mającej już znaczenie historyczne i nieodpowiedniej wobec powszechnie znanej niskiej jakości przepisów prawnych). W konsekwencji należy jednak, nawet wbrew skarżącemu, postulować aby organ ustalał wysokość opłaty stałej przy uwzględnieniu zasad ogólnych, mających rodowód konstytucyjny, nakazujących rozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych przepisów daninowych, na korzyść zobowiązanego, nie zaś fiskusa. Dokonując ocen w kwestii spornej między stronami, organ nie rozważył dokonanej w nowej ustawie zmiany w określeniu pojęcia ścieków oraz ustanowienia nowej, odrębnej kategorii wód w postaci wód opadowych i roztopowych. Nie rozwijając nadmiernie tej problematyki, jako że stosowanie prawa należy do organu, zaś sąd jest instytucją kontrolującą sposób stosowania prawa przez organ, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 16 pkt 64 ustawy ścieki przemysłowe to ścieki (pkt 61) niebędące ściekami bytowymi (pkt 62) albo wodami opadowymi lub roztopowymi (pkt 69), a także będące ich (czyli ścieków) mieszaniną ze ściekami innego podmiotu. Mieszanina ścieków i wód opadowych stanowi ścieki wyłącznie w przypadku ścieków komunalnych (art. 16 pkt 63 ustawy). Według nowego prawa wodnego wody opadowe nie tylko przestały być rodzajem ścieku, ale ponadto nie stają się ściekami po ich zmieszaniu ze ściekami przemysłowymi, o ile ich odprowadzanie stanowi usługę wodną (art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy). Znamienne zresztą, że według ustawy wody się "odprowadza", zaś ścieki są "wprowadzane". Zwraca ponadto uwagę, że definiując na nowo pojęcie ścieków, ustawodawca wprowadził kategorię (art. 16 pkt 16d ustawy) wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni. O ile poprzednio wszelkie wody pochłodnicze zaliczano do ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 poprzedniej ustawy) jako wody zużyte na cele gospodarcze, to nowe określenie wywołało wątpliwość odnośnie kwalifikowania wód pochłodniczych spoza elektrowni. Gdyby uznać zwiększenie temperatury jakichkolwiek wód za ich zużycie, stanowiłyby ścieki i ich wprowadzanie podlegałoby opłacie (E. Piętowska "Czy w myśl nowego Prawa wodnego wody chłodnicze są ściekami"). Organ mógłby dostrzec ten problem i przedstawić jego rozwiązanie. Nie było istotne, że pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu według poprzedniej ustawy, kwalifikowało wody opadowe i pochłodnicze do ścieków. Organ wymierza opłatę za rok 2018 na podstawie obecnie obowiązującej ustawy i powinien kwalifikować substancje wprowadzane lub odprowadzane w 2018 roku według nowej ustawy. Udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne obejmowało odprowadzanie a) wód opadowych i roztopowych oraz b) wód pochłodniczych, do kanału żeglugowego. Obie substancje określono łącznie jako ścieki przemysłowe, co było zgodne z obowiązującą w dacie wydania pozwolenia ustawą. Reklamacja skarżącego postulowała przyjęcie stawki opłaty 2,50 zł (§ 6 rozporządzenia) w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych. W skardze trafnie zarzucono jedynie, że w nazbyt lakonicznym uzasadnieniu organ nie rozważył należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jednak przede wszystkim w zakresie opisanym przez Sąd, czyli zagadnień materialnoprawnych. Organ trafnie wskazał, że wydanie informacji rocznej i rozpoznanie reklamacji nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. O ile nawet ograniczenie to nie nasuwa zastrzeżeń konstytucyjnych, to jednocześnie wpływa na sposób orzekania przez sąd administracyjny na skutek skargi na decyzję wydaną po nieuwzględnieniu reklamacji w całości lub części. W szerszym zakresie powinny być dopuszczone nowości, skoro nie mogły zostać przez skarżącego zgłoszone w odwołaniu. Już dotychczas zdarzały się skargi na decyzje wydawane bez fazy postępowania administracyjnego, gdzie jednak postulowano ostrożne stosowanie w tej fazie pewnych ogólnych zasad kodeksowych (np. po sprzeciwie od zgłoszenia budowy), występują też postępowania jednoinstancyjne stanowiące fazę przedsądową (np. rozgraniczenie), gdzie rozpoznanie sprawy następuje od początku przez sąd. Pomimo braku odpowiedniej do tego procedury w p.p.s.a., zapewne powróci problem odnoszenia wymagań sprawiedliwości proceduralnej do fazy przeddecyzyjnej oraz zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zagadnienia te jedynie się sygnalizuje, wobec braku potrzeby ich rozwijania w nin. sprawie. O ile zarzuty procesowe skargi można wprost odnieść do decyzji, to ich powiązanie z czynnościami organu w fazie przeddecyzyjnej było więc wątpliwe. Tym niemniej kontrola sądowa umożliwiała uwzględnienie skargi niezależnie od jej treści. Zagadnienia prawne wymagające rozważenia przez organ przy ponownym rozpoznaniu reklamacji zostały omówione powyżej. Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.